蚌埠：城市大建设下的棚改样本

曹伟

资金筹措、拆迁安置、政策支持、改造方式、产权界定，蚌埠市棚户区改造的一系列探索之举，摆脱了以往单纯的城市开发模式，走出了老工业基地城市再造的一条新路

用58岁的李培芳自己的话说，“做梦也没想到自己这辈子‘出棚进楼。”

李培芳之前的家位于蚌埠市郊的钓鱼台地区。“钓鱼台”这个名字听起来很高端，但实际上以前是蚌埠市禹会区内的一片棚户区，私搭乱建的平房杂乱无章，街巷狭窄难行。回忆起之前生活，“连上厕所都是一个大难题。如果遇到下大雨，很多房子都会漏水，真是苦不堪言。”李培芳对《小康》表示。

李培芳的遭遇并非个案，蚌埠市2009年的调查显示，有46万人住在类似的棚户区内。棚户区改造，作为一项国家政策在蚌埠全面铺开后，李培芳们的境遇有了翻天覆地的变化。

让拆迁群众获得拆迁“红利”

蚌埠地处中国南北分界线，淮河穿城而过。由于此地盛产珍珠，也被誉为“珠城”。

作为安徽省最大的老工业基地，这里居住人口高度集中，基础设施长期投入不足，伴随着城市不断建设发展，原来一些村庄成为“城中村”，虽然村民转为市民，土地性质转为国有，但是企业安排职工居住的简易房屋，居住环境、居住条件并没有改善，逐步形成城市中的棚户区和城中村。

据2009年统计调查显示，蚌埠市区共有棚户区104个，需拆迁559.5平方米，城中村23个，需拆迁198.5平方米，涉及人口46万，占蚌埠市人口约15%。

棚户区改造最难的是拆迁，有人把拆迁说成是“天下第一难事”。

面对这一难题，蚌埠市有何化解之道？

“推进过程中重点抓住拆迁、安置、资金三个环节。拆迁是首要环节，拆迁政策是生命，要统一规范、公开透明。”蚌埠市委书记周春雨对《小康》记者表示，广泛征求百姓意见是第一位的。蚌埠坚持基础数据先行，对全市范围内符合改造要求的棚户区住户全部登记造册，实行一户一档，做到“房产状况清、动迁面积清、补偿数量清、安置意愿清”的“四清”。

2010年，为了统一协调推进城市改造，蚌埠市还专门成立了城市大建设及棚户区改造指挥部（以下简称：大建办）。一方面阳光操作，一方面强力推动。按照统一的既定政策办事，实行征迁补偿安置“三榜公示”，调查摸底情况公示、征迁安置方案公示、征迁补偿结果公示，接受群众和社会监督。

作为蚌埠市的老工业集中区，禹会区破产企业比较多，给这里的棚户区改造带来极大压力。虽然棚户区居民都盼望能够早日走出棚户区，旧房换新、小房换大房，但由于对安置房建设有疑虑，拆迁工作面临着诸多困难。

“就拿滨河西片区来说吧，滨河西片区综合改造按照先建安置房，再建商品房的程序进行，但安置房建设所需地块需要先行拆迁，由于拆迁群众认识的差异，致使安置房一期拆迁整整进行了一年多的时间。”禹会区常务副区长孙如斌指着规划图告诉记者。

据事后了解，当时拆迁进度不尽如人意的主要原因，在于群众对安置房建设存在诸多怀疑：建筑质量是否降低标准？小区配套是不是缺这少那？小区环境是不是不太讲究？

“在大规模棚改刚开始之时，群众的这种疑虑是正常的，这就更要求我们一定要高标准严要求地做出样板安置房给安置户看看，把拆迁群众安置好、安置得满意，这既是城市大建设的目的，也更能进一步推动棚改工作。”孙如斌说。

“执行公平合理的安置办法，要让老百姓住得上、住得安、住得稳。”周春雨说。基于此，蚌埠市在安徽省率先出台《蚌埠市国有土地上房屋征收补偿办法》，对征收补偿、补助标准进行了上调，让利于民。

滨河西片区安置房项目，是蚌埠市安置房建设和棚户区改造中的一个缩影。

“建设快首先要征迁快，要拆得掉，还得拆得稳，拆得好。”蚌埠市征迁拆违工作推进领导小组办公室副主任徐莉对《小康》记者表示，拆得掉不难理解，拆得稳，就是征迁过程中没有群体性的上访事件，保证和谐征迁；拆得好，就是绝大多数群众拥护征迁配合征迁。

在采访中，记者也了解到，过去三四年拆不掉的棚户区，后来在三个多月就能完成，过去拆迁群体事件不断，现在平安平静，皆大欢喜，因为补偿合理，安置有保障，许多旧小区的居民不停地打听他们小区什么时间征迁。

“小房换大房，旧房换新房，谁不愿意。”一直盼望早点拆迁的李培芳就说出了自己的心里话。

在采访中，蚌埠市住建委主任王宏不断地提到，因为关系到千家万户的切身利益，必须把征迁当作一项系统工程来抓，既要有合理的补偿标准，又要有完整的安置方案；既要有充分的解释和沟通，还要有阳光的操作方法，这样才能让群众心服口服，主动配合征迁。

战幕拉开后，就将拆迁安置房建设摆在各项工作的首位。先建安置房，后建商品房。严格安置房建设标准，在户型建设上，实行套餐式服务，尽可能设计多种户型和面积供选择。据蚌埠市规划局副局长张浩透露，当时他们在审核安置房户型的时候，甚至连每一户的采光率都有很明确的要求。

“提早谋划，综合施策是关键”，在徐莉看来，要让居民配合征迁、理解征迁、支持征迁，除了过细的政策宣传外，从顶层设计方面让拆迁群众获得拆迁“红利”非常重要。住房涉及到千家万户，更与群众利益息息相关，光讲大道理群众往往不买账。

为了缩短拆迁群众在外度过的时间，蚌埠市政府首先拿出资金集中建设安置房。

在净地出让时，将配建安置房作为取得土地的前置条件，并要求同步规划，同步设计，同步建设，同步验收，确保安置房的建筑质量，同时还采取开发商建设、政府购买的形式扩大安置房的建设量。

以上一系列措施的实施，既完成了安置房的量，又保障了安置房的质。正是从民众利益角度出发的政策设置，使得“天下第一难题”迎刃而解。

据了解，2010年以来，蚌埠市大力推进棚户区改造和保障性住房建设，三年来取得明显成效。拆迁面积近2000万平米，开工建设保障性安居工程13万多套，已竣工7.8万套，受益人数达21.9万人，占总人口的19.73%。endprint

城市大变样，钱从哪里来？

作为安徽省北部的老工业基地，历史上蚌埠也曾经辉煌过，这里拥有安徽全省规模最大的产业工人队伍，国有企业数量高居全省内各城市之首，甚至在解放前，蚌埠的市区人口就达到了一百三十多万。

但是蚌埠也跟所有老工业城市一样，经历了从高峰到低谷的起伏。而今天的蚌埠，正面临着新的发展机遇。按照“东进、西联、南拓、北跨、中优”的发展思路，蚌埠市从2010年开始实施城市大建设，主城区以每年3个多平方公里的建成区速度加快推进。

在一开始，蚌埠就将城市规划发展与棚户区改造结合起来。

“2013年的大建设和棚户区改造有力保持和延续了加速赶超的良好态势，再次刷新历史，创出新高。”王宏介绍到，城市大建设投资从2010年68亿元、2011年107亿元、2012年181亿元，到2013年突破200亿元大关。

2013年蚌埠市财政收入为182.8亿元，要在三年内改造集中连片棚户区96个、改造城中村23个，涉及住宅近千万平方米，安置房开工810万平方米、90852套，如此巨大的建设量，钱从哪里来？借来的钱怎么还？

无论征迁还是建设，资金问题都是一个难以绕过的坎。征迁的资金从何而来，安置房保障房如何建设？在推进棚改时，蚌埠市显然是动足了脑筋。

“当年土地出让金净收益的10%、财政公共预算安排、住房公积金的增值收益结余部分用于保障房建设。”蚌埠市财政局经建科科长张士波对《小康》记者表示，保障性住房建设在资金上突破瓶颈，探索多元筹资，让投入有了保障。

蚌埠市住建委副主任兼大建办副主任孔峻枫向记者介绍到，对不具备市场化运作条件的棚户区改造项目，由政府操盘兜底，直接进行投资改造。同时，不仅建立融资平台，用好银行的钱，还吸引企业参与，用好社会的钱。

对于吸引社会资金，具体做法是：一与资信良好的大企业开展安置房建设战略合作。二通过土地招拍挂，由开发企业根据规划设计要求代建安置房，对棚改居民实行就地安置。三采取项目打捆模式，将严重亏损项目和优质地产项目打捆，以丰补欠，统一平衡。

为了给棚户区改造及保障性住房建设提供支撑，建立棚户区改造长效投入机制，蚌埠市于2013年7月将市属的“城市开发建设公司”作为市级棚户区改造和保障性住房建设融资平台，注册资金由2000万增至20亿元人民币，“并实行市场化统一经营管理，统一融资、招标建设，整合资金、专款专用，专户管理、封闭运行，配置资源、统一还款。”孔峻枫解释道。

“还款来源为项目自身的配套商业、置换出的土地出让等收益。”蚌埠市城投公司相关负责人向《小康》记者介绍，就在今年5月底，蚌埠市城投公司与国开行签订贷款合同，为2013-2017年棚户区改造的7个子项目争取到贷款24.49亿元，占总投资32亿元的76.5%左右。此前，该项目已通过国开行总行的评审，获得授信100亿元，其余贷款将分期陆续到位。

据介绍，蚌埠市2013-2017年棚户区改造项目覆盖整个市区，包含64个棚户区拆迁、31个集中安置区以及相关配套的幼儿园、学校、公共设施建设等。全部项目拆迁面积约350万平方米，还原房建设面积403.8万平方米。

项目建成后，将有4.3万余户家庭告别旧居，喜迁新房。届时，蚌埠市也将在全国率先完成集中连片棚户区的改造工作。

“蚌埠模式”的启示

3年前，随着国家开发银行等开发性金融支持蚌埠市推进棚户区改造，李培芳一家在原址不远的地方喜迎门社区按政策分到了一套90多平方米的新楼房，终于实现了全家人的“安居梦”。

更多的棚户区居民开始享受政策带来的红利。在蚌埠市今年启动的新一轮棚户区改造中，更注重城市功能的提升和人居环境的优化。

成片的高楼耸立，宽阔的道路绿化，游乐场、知名医院、重点学校近在咫尺……蚌埠市安置房与市区商品住宅周围一样的活力四射，这也正是蚌埠城市大建设和棚户区改造中双轮驱动下普通市民生活变迁的真实图景。以李培芳为例，在当时所住钓鱼台棚户区，由于她响应较为积极，在安置房的面积征拆房的比例系数就达到了1.3。

蚌埠市将安置房、廉租房、公租房等保障性住房与商品房开发合为一体，要求“三个一样”，即“地段一样、质量一样、配套一样”。实行保障房就地就近还原和质量终身负责制。每个保障房都配套学校、幼儿园、菜市场、社区服务中心、商业设施等。

“保障房建设不仅要解决入住家庭住的问题，还要让他们住得起、有事做。”周春雨介绍说，蚌埠市在部分安置小区中探索实施商铺“以租代售”反哺社区管理模式，小区内商铺、超市、农贸市场等物业“只租不卖”，所得收益全数用于补助小区管理、公共维修和服务等。

《小康》记者从喜迎门社区了解到，为方便入住家庭就业、增加收入，优先聘用低收入家庭成员从事小区保洁、绿化、保安等工作，建立健全城中村改造失地农民再就业培训机制，努力拓宽失地农民生活和发展空间。

从这一点来说，蚌埠棚户区改造摆脱了以往单纯的城市开发模式。

蚌埠能在项目推进方面取得很大进展，有一个很大的原因在于，蚌埠市的棚户区及旧住宅区改造是由市委书记亲自任指挥长，市长担任第一副指挥长，各区及市直相关部门主要负责人为成员，“以这样的高规格推进棚改是‘史无前例的”。

由地方一二把手领先的棚户区改造项目实行的是“周调度、月观摩、季分析、年总结”工作制度。“看大不看小，看新不看旧，每一次观摩都有一种无形的压力。”一位区负责人深有体会地说。

蚌埠市将其棚改“六有模式”总结为：加强领导、健全机制，推动有机构；多元筹资、突破瓶颈，投入有保障；政府主导、市场运作，建设有主体；阳光操作、受惠于民，利益有保障；动态管理、全程跟踪，监督有平台；创新服务、持续保障，运行有机制。

这一模式得到了国家层面的关注，国务院总理李克强、副总理张高丽分别作出重要批示，对“棚改蚌埠经验”给予高度肯定；新任住建部部长陈政高地方调研的第一站也选择了蚌埠。

从2010年正式启动城市大建设和棚户区改造以来，蚌埠模式显然发挥了巨大作用。截至2014年4月，蚌埠市的棚户区项目已经启动65个，征收277万平方米、27640户，在已启动实施项目中，33个项目完成征收，22个项目安置房开工建设。

“新珠城”——蚌埠市目前正力争2016年在全国率先完成连片棚户区的改造任务，为老工业基地城市推进新型城镇化提供示范样本。endprint