部际联席会议制度如何运行

曹伟

作为部委间重要的工作机制，联席会议制度如何建立并运行？多部委组成的“超级合体”权力究竟有多大？部委间的不同意见该如何实现统一？

进入六月以来，位于珠三角西岸的珠海阵雨频发，但这并没有影响三位广东省委常委的行程，广州市委书记万庆良、深圳市委书记王荣、珠海市委书记李嘉汇集于珠海，出席规格颇高的交流会，就“广州南沙、深圳前海、珠海横琴下一步怎么办”的问题共同商议对策。

在此次交流会上，他们共同的目标之一就是“致力推动首次部际联席会议尽快召开”。

他们所指的“联席会议”是在今年1月，为加强对前海、南沙、横琴开发建设的指导、协调和服务，由国务院同意建立的“促进广东前海南沙横琴建设部际联席会议制度”（以下简称前南横部际联席制度）。

相比之前成立的前海建设部际联席会议，该制度更像是一个“升级版”。新的联席会议成员单位甚至还增加了中医药局、广州市人民政府、珠海市人民政府、港澳特别行政区政府等12家单位。

作为部委间重要的工作机制，联席会议制度如何建立并运行？多部委组成的“超级合体”权力究竟有多大？部委间的不同意见该如何实现统一？

成立部际联席会彰显改革决心

以上述创立的“前南横部际联席制度”为例，据国务院批复文件显示，该制度是由国家发改委作为牵头部委，并由徐绍史亲自担任召集人，发改委的分管负责领导担任副召集人，各成员单位联席会议组成人员基本上都为分管相关工作的副职领导。

联席会议办公室设在发展改革委，承担联席会议的日常工作。同时该批复还特别指出，“联席会议成员因工作变动需要调整的，由所在单位提出，联席会议确定。”通过盘点国务院新近批复的联席会议制度的文件发现，部际联席会议的召集人一般是牵头单位的主要负责人。如深化收入分配制度改革联席会议的召集人为发改委主任徐绍史，副召集人是发改委副主任徐宪平。成员包括中央编办、民政部、银监会等21个部门和单位。成员多为各部委副职，如中央编办副主任王峰、教育部副部长鲁昕等。

于2013年9月获批的“经济体制改革工作部际联席会议制度”所汇集的部委几乎涉及所有国务院组成部门，以及银监会、证监会等重要职能机构，这无疑说明此次改革推进的全面性将继续加强。

“这再次彰显了改革的决心。”国家行政学院教授汪玉凯对《小康》记者表示，改革进入深水区，几乎涉及到所有核心部门的“联席会议”分门别类展开调研，提出改革方案，参与顶层设计，对于最终设计好改革路线图有着极为重要的意义。

国务院于今年正式批复同意由国土资源部牵头九部门建立不动产登记工作部际联席会议制度，召集人由国土资源部部长姜大明担任，副部长胡存智担任副召集人，中央编办、财政部、住建部等八部门各一位副主任、副部长或副局长为成员。

有观点指出，不动产登记工作的背后涉及多方面因素的掣肘，如果有联席会议作为更高规格的协调机制，将明显有利于这项工作的展开。“在我国有些地区国土部门和住建部门并不统一，在中央层面成立不动产登记局后，可能房产登记信息仍由住建部门来负责具体工作，所以这个联席会议就是为解决实际操作中的问题而设立的。”汪玉凯说。

权力有多大？

目前经国务院批准建立的部际联席会议制度相当多，并且这些部际联席会议制度涉及国计民生等各个方面。

如早前成立的促进广东前海南沙横琴建设、宁夏内陆开放型经济试验区建设、建立三峡库区及其上游水污染防治等部际联席会议，足以体现中央对地方发展的重视。值得注意的是，凡是涉及区域发展的这类部际联席会议制度多由国家发改委牵头。

作为行政机构间最高层次的联席会议制度，国务院对于该会议制度的设立也有着较为严格的规定。国务院办公厅就曾在2003年下发通知，并要求“建立部际联席会议，应当从严控制。可以由主办部门与其他部门协调解决的事项，一般不建立部际联席会议。”

新建立的部际联席会议，由国务院领导牵头负责的，名称可冠“国务院”字样，其他的统一称“部际联席会议”。而部际联席会议的建立均须履行报批手续，具体由牵头部门请示，明确其名称、召集人、牵头单位、成员单位、工作任务与规则等事项，经有关部门同意后，报国务院审批。

那么，在工作任务结束后，该如何操作呢？“工作任务完成后，这个部际会议制度通过申请将被撤销。”据知情人士解释，“具体程序是由牵头部门提出撤销申请，并说明部际联席会议的建立时间、撤销原因等，经成员单位同意后，报国务院审批。”

此前，作为国务院领导下统筹前海开发开放的国家平台，国家发改委牵头的前海建设部际联席会议是为发展广东前海地区设计的特别机制，也是当时前海的最高议事机构。但是在广州南沙、深圳前海、珠海横琴三个平台统一联席会议建立后，前海部际联席会议同时撤销。

部委云集的联席会议到底有多大的权力，知情人士透露称，“会议制度本身没有权力，所有的行政权力还是来自国务院依照法律规定授予各个部委和机构的权力。”

国务院办公厅在当年的通知中指出“部际联席会议不刻制印章，也不正式行文。如确需正式行文，可以牵头部门名义、使用牵头部门印章，也可以由有关成员单位联合行文。”

2013年8月，国务院批复成立金融监管协调部际联席会议制度，明确规定该制度将“重点围绕金融监管开展工作，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院。”

部委之间该如何协调？

随着部际联席会议制度的不断运用和运行，外界似乎有很多疑虑，如果在工作过程中，职能交叉的部委间出现了不同意见，该如何协调统一？

由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，在成立伊始被寄予了厚望。成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。

近日有外媒撰文称该联席会议自成立以来只开了一次会，并分析指出，开不成会是由于银监会强烈反对央行越权行为。“作为牵头机构和成员的央行、银监会两家金融监督机构存在激烈的地盘之争。”对此，央行与银监会在回应中称，自金融监管协调部际联席会议制度成立以来，金融监管协调部际联席会议制度运行良好，周小川已主持召开3次联席会议。并“认真履行法定职责，相互协调配合，共同促进中国金融的改革发展稳定。”

“一行三会（央行和银监会、保监会、证监会）之间不存在级别谁高谁低的问题，尽管都是正部级单位，但是从职能来说，当出现金融危机时，只有中央银行能够向市场提供最后的流动性，能够提振市场信心，充当最后的贷款人。”就此问题，原央行副行长、全国人大财经委副主任委员吴晓灵指出，“必须让央行掌握全面的金融运行信息，这样才能更好地与银、证、保三业的监管机构去协调监管，才能更及时地判断风险的程度和出手的程度。”

吴晓灵认为，银监会、证监会、保监会有不同的金融监管机构已是既成事实，但是规则必须是一致的。“如果规则不一致，就应该在部际联席会议中开诚布公地提出来，确保协调监管尺度的一致性。”endprint