我国财政支出监督的民主性研究

作者简介：蒋诗敏，重庆大学法学院2013级经济法硕士研究生。

摘要：公共财政支出是否合理有效是公共需求能否得到最佳满足的关键，长期以来，我国都十分注重公共财政支出的管理，但是与此相配套的的财政支出监督却相对滞后，使得监督的独立性、权威性和公正性难以保证，从而客观上降低了政府公信力及其提供公共服务的水平和质量。本文对我国政府财政支出监督机制中民主性的体现进行分析，并对制度建设中的不足提出完善和改进的建议。

关键词：财政支出；财政监督；民主性；公共利益

随着民主政治的发展，我国财政支出监督的民主化程度不断提高，在理论及实务中都得到了体现，但是不足之处仍然存在，并严重影响着财政支出监督效果，因此，采取措施增强财政支出监督民主性迫在眉睫。

一、我国财政支出监督的民主性及其制度保障现状

（一）基本情况

近几年，我国财政监督管理已逐步从重收入轻支出转变为收入与支出并重、更加注重财政支出效益，从事后监督为主转变为事前审核、事中监控和事后检查相结合。财政机关内部监督不断深化，监督职责基本明确，建立了专司财政监督检查工作的机构，各级财政部门还在财政监督法制建设上做了大量工作。日常检查清理了大量“小金库”、预算外资金等，对查出违法违纪的问题，坚持依法检查和处理，加大对违法违纪责任人的处理力度，这对我国财政支出的监督管理起到了积极的促进作用。

除此之外，我国加强了对财政支出监督方式的扩展化及民主化。我国《宪法》、《预算法》、《政府信息公开条例》、《政府采购法》以及各类监督法律法规都在制度上确定了我国公民及相关机关和组织对财政支出进行监督的权利。我国公众对财政支出的参与权和监督权，现阶段主要是通过三条途径实现的：一是通过自己选举的代表直接参加国家财政立法，审查和表决财政支出预算和决算草案。人民代表大会制度是我国人民民主专政的政权组织形式，是我国的根本政治制度。人民代表大会作为人民的代表对财政支出行使审批监督权，体现了我国的一切权力属于人民，这一途径是公民监督财政支出的主要形式；二是公民参与对财政立法草案和财政预算草案的社会讨论，这主要表现为参加听证会、网上评议等，公众参与财政决策方式的多样化和电子化，不仅使财政决策的科学性有所加强，更有利于公民民主意识及公共财政意识的提高；三是通过对财政支出活动执行过程及执行效果进行监督，向有关部门举报、检举或利用新闻媒体揭发，以达到揭示不合法、不合理财政支出行为的作用。除了公民，我国的某些国家机构或社会团体对财政也有监督权，如审计部门、纪检部门、政协等都可以在其职能范围内在不同阶段介入财政支出活动，甚至会计师事务所等中介机构在相关行政部门的委托下也可以对财政支出行为进行审查，这无一不体现了我国财政支出监督主体的民主化程度。

（二）问题与不足

首先，我国财政支出监督民主性的法律保障严重滞后，严重影响财政支出监督的权威和成效。近年来，我国制定了大量的财政法律，但这些法律均有其自身独立的调整对象，对财政支出监督只作了散见于各法的原则性规定，而关于公众对财政支出监督的权利、范围、程度、方式等更是没有明确规定，我们只能通过《宪法》等原则性条款推出公众的监督权。并且，在发现政府财政支出行为侵害公共利益时，我国司法救济制度并不完善。《侵权责任法》规定侵权责任，却只针对民商事法律关系。在国外盛行的“纳税人集体诉讼”救济制度，在我国并没有完全形成。行政复议仍是行政机关的内部监督，所以其独立性、公正性有可能得不到保证。在提起行政诉讼寻求救济时，又极有可能会遇到法院以起诉人与被诉具体行政行为不具有直接利害关系为由驳回起诉的情况。关于政府主动公开财政支出信息的《政府信息公开条例》，其规定的公开度和透明度并不够，立法层级较低且制定时间较晚，在与如《保守国家秘密法》等与政府信息管理相关的法律发生冲突时，就不能适用前者了。由于立法的滞后，大大增加了财政支出监督民主性的难度。

公众在思维上受到中国传统观念长时间的限制，只认识到财政监督，即政府对其所属部门以及政府部门对企业、个人的监督，而没有监督财政的概念，即忽视公民包括纳税人对政府行使财政权力的监督。这种单向监督而非双向监督的思维定式，是不利于民主监督财政支出的。再则，人们心中财政监督主要是为了维护财经秩序、确保财政经济正常运转，而对财政资金“正常”运转的效果及效率甚少关注，这也对财政支出的监督造成了严重阻碍。与此同时，我国相关监督部门工作人员的专业素质不强，如在人大审批财政支出预算时，预算具有较强的专业性和技术性，各级人大代表来自社会各阶层，多数人都不太了解预算的内容，这使得预算审批监督质量较难保证。

我国对财政支出有监督权的国家机关不少，这体现了监督主体的民主性，但不同的主体分别只对部门的职责负责，缺乏统一性与协调性，在监督过程中难以形成合力。由于没有明确分清各主体财政支出监督中的职责，使得监督缺乏全面性与层次性，出现了一些盲点或死角，导致监督缺位现象的出现。与此并存的是无层次的多头检查、无效率的重复检查，各机关监督职责交叉、内容重叠、监督对象基本一致，所以在监督过程中时常出现交叉或重叠的局面，这不仅没有形成良好的多层次民主化监督模式，反而增加了监督成本，造成了国家资源浪费。

二、增强我国财政支出监督民主性的建议与措施

（一）增强公民和国家工作人员的财政民主意识

改革开放三十多年来，我国发生了巨大变化，无论是经济体制的改革还是为适应经济体制变化而进行的政府管理体制改革，但是财政的变革仍然未达到现代社会要求的程度。其中一个重要的原因是财政思想的守旧，由于深受历史传统的影響，我国公民对财税的认识还多停留在义务层面，忽视了公民权利，所以对公众财政思想、民主意识的培养十分必要。对此，我国应该通过社区、媒体等对公众普及公共财政之民主性、公共性思想。再则，针对国家工作人员财政民主意识缺失问题，政府应该加大相应的培训教育，转变政府强势的固有观念，意识到公共财政权力乃是公民对于自身财产权利的让渡，基于此，公民对财政权力的监督是必然和正当的。

（二）构建多层次的财政支出监督模式

一个国家财政资金的实际运行效果如何，作为资金提供者的公民及其代议机构应有必然的权利或权力对财政资金的使用情况进行监督。现实生活中，基于公民人数庞大、信息难以对称等客观原因，这种监督权往往由其代议机构及其他机构行使。但是由于我国政府尚未完全转变计划经济时代的“大政府”思想，在财政支出监督上，仍属于财政内部监督为主，人大、审计机关、司法机关以及其他社会监督主体的外部监督作用有限。基于此，我国应该加强对财政支出监督机制的完善，构建多层次并且分工明确的监督模式。所谓多层次，是鉴于国民经济和财政分配的复杂性，可由多个机构负责对财政支出活动的不同阶段进行监督，首先要强化人民代表大会的宏观监督，并提高财政内部监督的自律性，且对审计等机关的再监督作用不容忽视，同时其他社会监督主体在事中、事后的参与和监督也必不可少。分工明确是为了建立高效的监督机制，明确各主体监管的客体、阶段、范围，如此有利于使财政支出监督工作形成一个有机高效的整体。

（三）完善财政支出监督民主性的法律保障

在成熟的市场经济国家都以法律的形式对财政监督的主体、职责、范围、程序予以明确，在这些国家，我们可以容易的找到财政监督权的法律支撑。相比而言，我国有关的法律规范还只是原则性规定，且呈现分散特点。针对滞后的现状，我国应該加强与财政支出监督配套的法律制度建设。通过制定有关的法律法规，将公民和相关机构财政支出监督的权利或权力、范围、程序、方式等以法律或者行政性法规的形式系统的予以明确并且固定下来。从法律上确定财政监督主体的地位，使各监督主体财政监督行为的法律依据更加充分，不仅有利于保障财政监督工作顺利高效地开展，更体现了财政监督进入了规范化、法制化、民主化的轨道。除了权利或权力的确定外，同样有必要对法律责任进行明确。现行法律仅针对行政责任作出了粗糙且缺乏操作性的规定，这使得财政监督的刚性和权威性受到严重影响，所以加强对财政支出监督法律责任的完善势在必行。严格执法程序、加大处罚力度，真正触及有关负责人的切身利益，如此才能真正体现我国财经法纪的严肃性和财政监督的权威性。

（四）健全财政支出民主监督实现机制

为了保障公众对财政支出监督的有效实现，减少信息不对称，我国必须建立相应的信息公开机制。信息公开是政治透明的基本要求，也是政治透明的必然表现。《政府信息公开条例》实用性较低，所以应该制定明确的政府信息公开为原则、不公开为例外的公开公示机制。政府公开财政收支情况，主动接受社会公众和媒体的监督，遇到重大财政事件时通过媒体向公众说明，让广大民众了解情况，防止财政支出决策的重大失误。在了解财政情况之余，还要强化公众的参与度，完善公众参与决策、表达意见的实现机制，故应该完善听证制度和质询制度。财政支出的重大决策涉及每个公民的切身利益，为了最广大人民群众的根本利益真正得到保障，必须通过公开透明的程序，广泛听取各方意见，使决策在各种声音的相互交会中更加科学、务实。若决策不合民心或疑虑较多，政府则应该公开接受质询，公开答疑，将代议制度中的民主延伸到决策选择，真正的实现民主监督机制。

（五）完善公民财政支出监督权的司法救济机制

要确保公众对政府财政支出监督权能落到实处，就必须对该监督权给予司法救济。我国当前的诉讼法律制度，包括纳税人在内的公民尚不具备对财政机关提起公益诉讼的主体资格。但是，为了保证公众真正行使监督权，我国应该对纳税人诉讼进行研究，明确纳税人诉讼的要件，构建纳税人诉讼法律制度。虽然纳税人是以自己的名义诉讼，但是该行为却关乎了广大群众的公共利益。由于信息不对称、能力有限等客观原因，公民在司法救济时往往难以拿出足够的证据证明财政机关的侵权行为，而民众与政府相比处于绝对弱势，作为强势一方，政府应该为自己财政支出行为的合法性、合理性承担举证责任。加重财政机关的举证责任，对公众有效维护自身合法权益提供了重要保障。（作者单位：重庆大学法学院）

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