法治政府建设在浙江扎根

文/浙江省人民政府法制办公室

法治政府建设在浙江扎根

文/浙江省人民政府法制办公室

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对建设法治政府作出了全面部署，清晰地勾画出了一个使广大人民群众满意的法治政府框架。浙江省就如何建设法治政府进行了一些探索和尝试。

2006年，在时任浙江省省委书记习近平同志的直接领导和倡导下，浙江省委十一届十次全会作出《关于建设“法治浙江”的决定》，明确提出法治浙江建设的重大决策部署。为贯彻落实省委全会决定，浙江省委、省政府每年就推进依法行政、建设法治政府作出具体部署和安排。2006年，制定了《关于推进法治政府建设的意见》；2007年，制定了《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》；2008年，制定了《公民权益依法保障行动计划》；2009年，制定了《关于加强市县政府依法行政的意见》；2011年，制定了《关于加强法治政府建设的实施意见》和《浙江省全面推进依法行政“十二五”规划》；2013年，研究制定了《浙江省法治政府建设实施标准》和《浙江省法治政府建设考核评价体系（试行）》；2014年，浙江省委六次全会就全面深化“法治浙江”建设作了系统部署，提出了力争在“六个方面”走在前列的目标要求和247项重点工作任务。浙江省政府制定了《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》，并对相关重点工作任务划分了责任，明确了分工。

围绕“法治浙江”、“法治政府”建设的目标和要求，我们着重从学法用法、制度建设、行政体制、行政执法、预防和化解社会矛盾等层面加强政府法治工作，不断推进政府各项工作法治化。主要做法表现在以下几个方面：

（一）着力推动学法用法。一是推动学法制度建立。浙江各地、各部门以党委（党组）理论学习中心组学习、常务会议学法、专题讲座、领导干部任前培训考试、公务员培训考试等形式开展学法活动。2010年以来，浙江省政府先后召开常务（扩大）会议学习《行政诉讼法》、《坚持依法行政，推进法治政府建设》等法规和文件。2014年以来，浙江省政府常务会议先后组织学习了《立法法》和《行政许可法》。浙江省委组织部、省法制办在省委党校举办了“县市长法治政府建设专题研讨班”、“县（市、区）法制机构负责人培训班”、“城市管理行政执法局长培训班”等。在浙江省委党校各类干部培训中专门设置依法行政有关课程。二是推行政府法律顾问制度。目前，浙江已有95%的市县政府、60%左右的政府部门以及部分乡镇政府聘请了法律顾问，法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中的积极作用得到较好发挥。三是加强行政执法人员资格管理。组织对浙江全省各级行政机关执法人员进行综合法律知识培训和资格考试，迄今共12万余名行政执法人员通过培训考试，执证上岗。四是采取多种形式引导行政机关工作人员学法用法。在浙江全省推行行政机关负责人出庭应诉制度。每年组织省级有关单位的一些同志参加法院的庭审旁听。

（二）提高相关制度建设质量。2006年以来，浙江省政府共提请省人大常委会审议地方性法规议案133件，制定、修改政府规章110多件。制定了《浙江省违法建筑处置规定》、《温州民间融资管理条例》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》、《浙江省医疗纠纷预防和处理办法》、《浙江省综合治水工作规定》和《浙江省企业权益保护规定》等影响较大的法规议案和规章。围绕科学立法、民主立法，我们在改进立法工作方面进行了一些探索：一是完善立法工作制度。制定了《浙江省人民政府立法项目年度计划编制和实施工作规定》、《浙江省人民政府规章解释工作规定》、《地方性法规议案规章草案征求意见工作规定》、《政府立法工作听证规则（试行）》、《立法技术指导规范》、《政府立法项目前评估规则》等。二是严格审核把关。在立法草案审核中，做到“两个不允许”，即：原则上不允许出现新设行政审批事项；不允许出现增加公民、法人和其他组织义务或者限制其权利的内容，从源头上严防部门利益法制化现象的发生。三是改进立法工作方式。注重立法沟通协调，浙江省法制办与省人大常委会法工委联合制定下发了《关于进一步加强立法沟通协调改进立法工作的若干意见》；建立了11个政府立法工作基层联系点；探索开展立法民主协商、性别平等咨询评估；积极开展立法后评估，采取组织评估和委托第三方评估等方式，对《浙江省能源利用监测管理办法》和《浙江省环境污染监督管理办法》等实施情况进行后评估。注重公众参与，每年通过浙江省政府和省法制办门户网等渠道向社会公开征集立法建议和对立法草案的意见；对重大或者关系人民群众切身利益的草案，采取召开听证会、媒体恳谈会、专家咨询论证会等方式听取意见；成立了由40名法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面专家、学者组成的省政府立法专家库；探索委托第三方起草行政程序立法草案。四是加强法规、规章清理工作。2010年以来，浙江省政府先后多次组织对法规、规章进行清理，修改、废止了50多部法规、规章。

（三）加强规范性文件监督管理。从2008年起，浙江省政府明确提出，省政府及办公厅制定的规范性文件都要经过合法性审查；2009年，浙江省法制办增设了备案审查处（政府法律顾问事务处）；2010年，浙江省政府制定了《浙江省行政规范性文件管理办法》。我们的主要做法：一是加强对浙江省政府及办公厅文件发布前的合法性审查。今年1至4月，浙江省本级共对76份省政府及办公厅拟发文件进行了合法性审查，以“合法行政审查意见书”的形式提出建议212条。二是加强对各地、各部门制发文件的监督管理。严格规范性文件制定的权限和程序，督促落实规范性文件草案公开征求意见、事先合法性审查、集体讨论决定、公开向社会发布等制度。浙江全省建立了“四级政府、三级备案”体制，加大备案审查纠错力度，实行备案情况通报、报备文件上网公布。全面推行规范性文件“三统一”（统一登记、统一编号、统一发布）制度，成立了行政规范性文件合法性审查专家组，建立了专家参与文件审查工作机制。三是建立规范性文件两年一次的定期清理制度。2010年和2012年，组织对浙江省政府现行有效的规范性文件进行全面清理，并公布清理结果。目前，新一轮的全面清理工作正在进行之中。四是加强规范性文件异议处理。制定出台了《浙江省行政规范性文件异议审查处理办法》，依法处理公民、法人或其他组织提出的异议申请。这些异议往往社会关注度高、处理难度大。今年以来，浙江省本级受理公民异议5件。

（四）推进行政体制改革。为进一步理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，积极推动“四张清单一张网”改革，促进政府职能转变。一是积极推进扩权强县和强镇扩权改革。浙江省政府制定了《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》，为合理划分和依法规范县级政府及部门的职能和权限提供了制度保障。对舟山群岛新区建设新下放400余项管理事项，对义乌市国际贸易综合改革试点新下放300余项管理事项，对其他地方新下放200余项管理事项。二是积极推进行政审批制度改革。通过减少、下放行政许可审批事项、简政放权，做到大幅度减少政府对资源的直接配置，大幅度减少政府对微观事务的管理，大幅度减少政府对资源要素价格的干预。2013年，组织对37部地方性法规设定的84项行政许可事项进行了研究论证，对举办人才交流会审批等20项行政许可事项提出了取消或改变管理方式的建议。2014年又对18部地方性法规设定的29项行政许可提出取消或调整建议。改进行政许可方式，建立公共资源公开交易平台，对于有限自然资源开发利用、公共资源配置以及特定行业的市场准入等，采取招标、拍卖等公平竞争方式作出行政许可。三是积极推进便民服务。在浙江省政府建立网上办事大厅，各市、县（市、区）均建立了行政服务中心，采取“一个窗口对外”、“一站式办公”等方式，简化办事程序，缩短办事时限，为群众提供便捷服务。四是积极推进综合执法。全省已有76个市、县（市、区）开展了城市管理领域的相对集中行政处罚权工作，衢州市、义乌市开展综合行政执法试点。在义乌市佛堂镇试点基础上，稳步在全省中心镇推行综合执法，推动行政执法重心下移。最近，省政府制定出台了《浙江省县级以上人民政府市场监督管理部门行政执法工作若干规定》。

（五）促进严格、规范、公正、文明执法。一是推行行政执法责任制。各地、各部门对行政执法主体资格、执法依据和执法职权进行了全面梳理，制定了行政执法责任制实施方案，开发行政执法责任制信息管理系统，推进“权力清单、流程再造”工作，完善评议考核以及落实执法过错和错案责任追究制等。二是规范行政处罚裁量权行使。省、市、县三级共3389个有行政处罚职能的执法部门全面开展并完成了规范行政处罚裁量权工作，其中1967个部门制定了细化、量化标准。最近，浙江省政府制定出台了《浙江省行政处罚裁量基准办法》，进一步健全了行政执法裁量基准制度。三是改进行政执法方式。积极探索推进行政执法方式创新，大力推行行政指导、说理性文书制作、说理性执法，通过行政提示、行政告诫、行政建议等提高行政执法效能。2014年，制定出台了《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》，积极推进行政处罚结果公开。四是开展行政执法监督检查。每年组织开展行政处罚和行政许可案卷抽查评查，对发现的问题逐条进行通报反馈，督促整改。组织在安全生产、环境保护、教育、劳动就业、食品安全等重点领域开展专项执法监督检查活动。组织省级有关部门对实施满一年的省政府规章施行情况进行自查、评查。今年以来，在宁波、温州等8个市、县部署开展了行政执法监督工作机制建设试点，制定出台了《浙江省行政执法与刑事司法衔接工作台账管理规定（试行）》。五是加强评议考核工作。连续八年组织对省级44个部门和11个市依法行政工作情况进行考评，考评结果纳入省政府目标责任制考核内容，并由省政府办公厅发文通报。2013年以来，依据《浙江省法治政府建设实施标准》和《浙江省法治政府建设考核评价体系（试行）》，组织开展法治政府建设（依法行政）考核评价。

（六）预防和化解社会矛盾纠纷。近年来，浙江省每年处理行政复议案件4000件左右，省本级每年约400件，这些案件主要集中在土地、规划、拆迁、公安、劳动保障等领域，与民生权益息息相关，有不少属于群体性行政争议。今年1至4月，省本级已收到行政复议案件214件，同比上升53.24%。全省各级行政复议机关认真履行职责，坚持依法受理行政复议申请、依法作出行政复议决定，使得80%以上的行政争议在行政复议程序中实现“定纷止争、案结事了”。一是将行政争议有序引导到行政复议渠道。选择10个乡镇开展行政复议集中受理点试点，制定了《行政复议申请乡（镇、街道）受理点工作规则（试行）》。建立行政复议与信访沟通、衔接机制，引导符合复议申请条件的信访案件转到复议途径解决。二是改进行政复议办案方法。在义乌等地探索推行行政复议体制改革。制定下发了《浙江省人民政府行政复议咨询专家工作规则（试行）》和《行政复议案件听证规则》，综合运用实地调查、听证、和解、调解等手段，促进案结事了。制定了《行政复议案件办理流程管理制度》、《城市分批次建设项目用地审批案件审查规程》等工作规程，促进办案规范化。省政府本级和宁波、丽水、舟山、义乌等市、县试行行政复议决定书网上公开，提高行政复议透明度和公信力。三是加强行政复议监督指导。对办案中发现的带有普遍性以及影响社会稳定的问题，及时通过制发意见书或建议书的形式予以警示或纠正。针对政府信息公开类、履行法定职责类案件增多等特点，制定出台案件审理指导意见。每年向省政府提交《浙江省行政复议案件审理情况分析报告》，分主题编撰《行政违法典型案例汇编》，运用案例进行指导、教育。四是推动行政与司法的良性互动。浙江省政府与省法院建立了预防和化解行政争议联席会议制度，每年召开专题会议，及时研究解决行政复议案件中反映的共性问题或者影响社会稳定的问题。

此外，浙江还积极推进行政机关合同规范管理和行政调解等工作。浙江省政府出台了《关于规范行政机关合同管理工作的意见》，从源头上加强管理，按照“谁签订、谁负责”的原则，落实合法性审查机制，确保行政机关合同内容合法有效。2014年，全省法制机构共审查各类行政机关合同1168件，其中省、市两级合同标的额达3343.42亿元。出台了《关于加强行政调解工作的意见》,加快行政调解工作体制机制建设,落实行政调解工作责任,通过行政调解化解了一大批社会矛盾纠纷。