让民意领跑警务让警务保障民生——湖州公安实施“警务广场”战略的文化解读

文/金伯中

让民意领跑警务让警务保障民生
——湖州公安实施“警务广场”战略的文化解读

文/金伯中

【编者按】为了解决人民群众安全感不高的问题，浙江省湖州市公安机关推行了“警务广场”战略举措。在年度综合考评中，将群众打分权重从之前的5%增加到51%，让人民群众掌握“表决器”，掌握评判公安工作的“控股权”，甚至还赋予其对派出所所长等一线干部提拔任用的直接投票权，从而打破了部分民警“只唯上，不唯下”的思想倾向。这是以民意为导向开展公安工作的新思路，把服务放在公安工作的第一位，从而展开了一次公安工作的新变革，有力促进了当地群众参与依法治理的积极性，推动了平安工作水平的提升，受到了公安部的肯定。

近年来，湖州公安机关以“两个更多”理念为先导，实施“警务广场”战略，构建民意导向型警务新模式，努力建设人民满意的服务型公安机关，引发了一场深刻的警务变革，推动了公安工作的转型发展，被公安部誉为“湖州经验”，2014年4月又被中宣部、中央党的群众路线教育实践活动领导小组办公室确定为教育实践活动先进典型，新华社、人民日报、中央电视台等中央十大媒体集中采访报道。综观世界警务发展趋势，从警察学的角度看，我们认为湖州警务变革实际是一场警察平民化运动。从文化的角度来解读，湖州警务变革也是一种文化现象，是以思想解放为先导，以新思想、新观念为引领的一场公安新文化运动。

《周易》有云：观乎天文，以察时变；观乎人文，以化成天下。古今中外的历史表明，人类社会的发展进步，都是以思想的解放、观念的更新为先导的，是新思想、新观念战胜取代旧思想、旧观念的文化启蒙、觉醒和自觉的过程。同样如此，湖州警务变革以思想的解放、警务新理念的确立为开端，又以警务变革的实践促进公安文化发展繁荣，为警务变革提供了先进思想引领、强大精神动力和厚实文化支撑。

一、确立“两个更多”警务理念，开启警务变革之门

2009年年初，湖州公安机关在深入学习实践科学发展观活动中，对长期困扰公安机关的种种思想困惑、工作困境，从思想观念、体制机制、工作方式等方面进行系统的深刻反思：为什么刑事发案率比较低，而群众的安全感却不高？为什么公安民警付出很大甚至献出了生命，而群众的满意度却不高？为什么公安执法越来越严格规范，而执法公信力却不高，甚至出现仇官、仇警的现象？为什么公安队伍越来越庞大，而对警力紧张问题仍然缓解不大？经过总结反思，认识到原因是多方面的，但根本原因在于没有解决好“我是谁？为了谁？依靠谁？”或者说没有弄清楚“公安机关存在的最大理由是什么？合法性在哪里？”这个本源性问题。

传统文化中的官本位思想根深蒂固，渗透到政治、经济、文化等方方面面。就公安机关来讲，体现在思想观念上就是特权思想严重，常常以“管人者”自居，严重脱离群众，引发了警民关系的紧张甚至对立，是造成仇警等社会现象的思想根源。体现在价值取向上就是习惯于站在公安机关自身的立场上看问题，过于追求考核指标以及各种荣誉奖杯，忽视老百姓的感受和口碑，见物不见人。体现在体制机制上就是以权力为主导，体制以权力来分等级，机制运转以权力来维系，形成了一种自上而下领导与自下而上负责相结合的封闭式运行模式。体现在工作方式方法上就是习惯于计划公安的思维方式和行为方式，上级大包大揽，下级亦步亦趋，决策部署一竿子到底，考核排名一把尺子，专项行动满天飞，基层公安机关常年疲于应付，无暇顾及老百姓的需求和感受。按理讲，一个地方社会治安好不好，生活在这里的老百姓最清楚，警民关系亲不亲，老百姓心里最明白，这个地方老百姓的需求是什么？公安工作应该抓什么？基层公安机关最有发言权，但恰恰最有切身感受的老百姓没有话语权、评价权，最有发言权的基层公安机关没有决策权、自主权，存在着严重的权力错位现象。

因此，要破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，首先必须解放思想，破除官本位意识，确立以人为本的科学发展观。2009年4月24日，湖州市公安局长政委会议提出，以人为本的科学发展观落实到公安工作中，就是要确立更多地用老百姓的眼光来审视和考量社会治安问题、更多地以老百姓的感受来做好公安工作的“两个更多”理念。更多地用老百姓的眼光来审视和考量社会治安问题，就是站在群众的立场上，从群众的视角看待社会治安，这是事关公安工作的立场、观点、方法问题。更多地以老百姓的感受来做好公安工作，就公安工作来说，主要体现为群众感到安全不安全、满意不满意，这是事关公安工作的价值追求和评判标准问题。“两个更多”理念回答了“我是谁？为了谁？依靠谁？”的问题。群众的需求就是公安机关的最大追求。这个忙那个忙，如果不为老百姓忙，再忙也是瞎忙；这个苦那个苦，如果不是围绕老百姓干，再苦也是白辛苦。

“两个更多”理念回答了“公安机关存在的最大理由是什么？公安机关的合法性在哪里？”的问题。“两个更多”理念是科学发展观在公安工作中的具体化，是湖州警务变革的逻辑起点和价值原点。湖州公安机关以“两个更多”理念为基础，以民意为导向，开启了警务变革之门，预示着一场警务改革的到来，那些带有浓厚官本位色彩的思想观念、体制机制、工作方式都将会发生根本性的改变。

二、创设“警务广场”载体，开辟警务变革之路

如何让“两个更多”理念转化为警务实践，推动警务变革到达彼岸，关键要解决过河的“桥”或“船”的问题。经过苦苦寻求，湖州公安机关终于找到了“广场”这个词，赋予它新的内涵，创设了“警务广场”这一载体，并把它提升为湖州公安机关的基本战略。以“警务广场”战略为统领，在理论与实践的结合上，探索和开辟了一条湖州警务变革的成功之路。

那么，何为“广场”？首先，广场是民意的代名词。政声人去后，民意闲谈间。广场是人员聚集的场所，是民意的源头，一定意义上广场就是民意场。公安机关要搭建警民交流沟通、倾听民意的大平台，最大限度畅通社情民意，倾听群众呼声，回应民意诉求。其次，广场是民主的策源地。“广场”一词源于古希腊，是现代民主政治的发祥地。公安机关要学习借鉴人类社会政治文明成果，从公安工作层面保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利，实现由“为民做主”到“由民做主”的转变。再次，广场是商品的集散地。现代意义上的广场，很多时候是指购物中心、商品的大卖场。公安机关要引入需求定律等市场经济规律来推动警务变革，根据群众需求来做好公安工作，解决适销不对路的问题。最后，广场的“场”是物质存在的一种形态。物理学中的“场”，最大的特点是场内物质之间作用的互动性和连续性。磁有磁场，人有气场。公安机关要凝聚人气，赢得群众的信任、支持和拥护。公安机关要运用新公共管理、协作式管理等理论，打造警民交流互动、平等合作、共建共享的警务共同体，创新公安治理，实现从管理向治理、从管理到服务的转变。

这个广场是公安的广场，是警务变革的广场，为此称之为“警务广场”并赋予其特定内涵：公安机关依托广场、公园等公众活动场所和互联网，搭建群众参警议警、警务协商、民主监督的平台，建立开放、参与、合作、共赢的民意导向型警务新模式，最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，推进警务民主化，打造警务共同体，使公安工作充分体现民意、广泛汲取民智、更好保障民安、促进平安和谐。

2009年10月，湖州公安机关制订并全面实施“警务广场”行动计划，提出了“构建民意导向型警务新模式、推进警务民主化、建设警务共同体”三大目标。2010年8月，又出台了深化“警务广场”的指导意见，提出必须坚持把畅通社情民意作为公安工作的首要环节，必须坚持把构建民意导向型警务模式作为公安机关体制机制创新的主要任务，必须坚持把警务民主化作为公安工作的根本保障，必须坚持把警务共同体作为公安工作的力量源泉，必须坚持把群众满意作为衡量公安工作和队伍建设的第一标准。2010年10月，市局党委将“警务广场”行动计划提升为基本警务战略。2011年1月，全市公安工作会议就实施“警务广场”战略，构建民意导向型警务新模式作出全面部署。2012年12月，市局党委在全市公安机关学习贯彻党的十八大精神会议上，明确提出建设人民满意的服务型公安机关就是实施“警务广场”战略，推动公安工作转型发展的警务变革目标。

三、化理念为制度，构建民意导向型警务新模式

制度问题带有根本性和决定性，警务理念确定以后，关键是化理念为制度，推进警务制度改革。传统的警务模式，可称之为权力导向警务模式，警务运行主要依赖权力，上级公安机关根据法律赋予的职权，实施组织领导、决策指挥、部署工作、下达任务、实施监督、考核评价、任命干部。上级部署什么下级就干什么，上级考什么下级就做什么，是一种自上而下领导与自下而上负责相结合的封闭式运行模式。湖州公安机关在全国率先提出以民意为导向，破除体制机制障碍，按照“让民意领跑警务，让警务保障民生”的总要求，重构再造警务流程，以民意为起点，把民意引入决策、执行、监督、评价、用人、问责等公安工作全过程，把上级决策部署与民意诉求有机结合起来，构建民意导向型警务新模式，形成“警务围着民意转、民警围着百姓转、机关围着基层转”的局面。

以民意为导向，在体制上破壁开窗，撕开一个口子让民意进来。整合宣传、新闻发言人办公室、信访及办公室部分职能，在市、县两级公安机关成立警察公共关系机构，使之成为面向社会、面向公众、面向媒体的综合性职能部门，又积极回应当前群众对公共安全及食品药品环境安全的民意诉求；转变职能，调整机构设置，在市、县两级公安机关组建安全防范指导监督和打击食品药品环境案犯罪等职能机构，初步建立起开放透明、对接民意的公安体制。在机制上，建立了警民沟通、民主决策、民主监督、警民合作、民意评警、干部问责等一系列机制，形成了结构优化、系统完善、科学规范、运行顺畅的警务机制新体系。建立科学民主决策机制，在最大限度畅通社情民意的基础上，每周每月分析研判，每季召开全市社情民意和治安形势分析会，及时把民意需求转化为年度和阶段性工作决策部署，连续五年由老百姓投票确定年度“惠民十大行动”，2014年参与群众将近4.6万人。建立民意评警机制，把评判权交给群众，委托第三方专业民调机构，以派出所、交警队等基层所队为主体进行民意测评，市局对县、区公安机关年度综合考评民意测评分值比重从原来的5%提升到51%，从考核业务数据向考核群众安全感、满意度转变。建立民主化科学化选人用人机制，按照德才兼备、以德为先，注重实绩、群众公认的要求，坚持干部从基层出，提拔任用的干部必须具有基层工作经历和群众工作能力，大幅度提升民意测评分值比重，民意测评占总分的60%。建立民意导向问责机制，对漠视民意、伤害群众感情、侵犯群众利益的严肃追究领导责任，对连续两年民意测评排名末位的基层所队长予以免职。在制度保障上不断优化民意导向工作环境，转变作风、简政放权，市局取消业务指标考核排名，严格控制专项行动，把主要精力集中到为基层提供指导、服务、支撑和保障上来，给县、区公安机关更多的决策权，给派出所更多的自主权，让最有发言权的人有决策权，让最贴近群众的警察做群众最需要的事，使基层公安机关有时间、有条件、有精力根据本地民意诉求因地制宜开展工作。

四、既要民主化又要法治化，让警务变革沿着正确方向推进

民主化与法治化，反映了人类社会的发展规律，顺应了政治文明的大趋势，既是警务变革的题中之义，又是警务变革不偏离正确方向的根本保障。公安机关是人民民主专政的工具，既要对敌人专政，依法打击惩治违法犯罪，又要切实保障人民当家做主。特别是当前随着公民权利意识的觉醒，对公安机关回应民主诉求、保障民主权利提出了更高要求。这也是湖州公安机关从沉痛教训中得到的深刻启示，是提出警务民主化的初衷。2009年5月16日，湖州市德清县公安局一派出所所长故意伤害致人死亡，公安机关第一时间通过网络把事实真相告诉老百姓，自觉接受监督，保障公众知情权、监督权，成为全国突发事件网络舆情引导的成功范例。从中我们深切感受到人民监督的强大力量，只有让人民监督公安，公安机关的公正廉洁执法才有根本保障。公安机关必须学会在开放、透明、信息化和监督条件下做好公安工作，从公安工作层面回应和满足民主诉求，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，这是警务变革的重大课题。

警务民主是公安工作的生命。面对新形势新任务，公安机关必须顺势而为，不失时机地推进警务民主化，更好地保障人民民主权利。湖州公安机关把警务民主化作为警务变革的三大目标之一，在构建民意导向警务新模式中积极推进决策民主化、治理民主化、监督民主化、选人用人民主化，使警务决策更好地体现人民意志，把公安工作的评判权、监督权还给老百姓，把选人用人的话语权、选择权还给老百姓，使警务变革的过程成为不断地还权于民的过程，实现了由“为民做主”到“由民做主”的转变。因此，民意导向警务新模式实质上就是一种警务民主制度。

在现代政治文明中，民主和法治是两大支柱，不可分离。特别是公安机关作为执法机关，如果只讲民意、民主，不讲法治，很可能会助长民粹主义倾向，这是非常危险的。因此，湖州公安机关在推进警务民主化的同时，大力推进法治化，按照既要让民意领跑警务，又要让警务在法治轨道上运行，让阳光照亮执法办案的每一个环节，让每一起案件彰显公平正义的思路，以深化执法规范化建设为抓手，着力推进法治文化建设，提出公安机关不仅要保安全，还要保人权，决不能以安全为理由漠视和侵害人权。在第九届环太湖警务论坛上，提出公安机关不仅要推进执法规范化，还要实现法治化，规范化是路径和手段，法治化才是最终目标。2013年11月18日，市局党委在学习贯彻党的十八届三中全会精神会议上进一步提出了“坚持两个至上、建设两个公安、做两个工具”：不仅要坚持人民至上、敬畏民意，建设人民满意的服务型公安，做人民的工具，还要坚持法律至上、敬畏法律，建设公正廉洁的法治公安，做法律的工具。2014年年初，全市公安工作会议对法治公安建设作了全面部署。湖州公安机关以促进公平正义为核心价值追求，深入开展社会主义法治理念教育，坚守法律信仰，不断提升用法治思维和法治方式做好公安工作的能力和水平。大力实施阳光警务，出台了深化警务公开实施办法，依托“警务广场”（市公安局互联网门户网站）开发执法办案信息公开查询系统，除涉及秘密及个人隐私以外的刑事案件、行政案件可实时查询、可跟踪、可定格、可复制，今年又拓展到重大交通事故及火灾事故公开认定和公共娱乐场所行政处罚公开，积极创造条件让群众监督公安，让权力在阳光下运行，为警务变革提供强有力的法治保障。

五、以文化育人，培育爱民为民的公安队伍

人民警察是警务变革的主体，警务变革能否成功关键在于人，在于公安队伍。湖州公安机关以文化建设推动队伍建设，大力加强以民本文化、法治文化、英雄文化、廉政文化、和谐文化为主要内容的公安文化建设，基本形成了具有时代特征、警察特质、湖州特色的公安文化新格局，培育和造就了一支爱民为民的公安队伍，为警务变革提供了强大的精神动力和坚强的组织保障。

人民警察的职业信仰、价值追求、职业道德和警察精神是公安文化的核心和灵魂。湖州公安机关坚持铸魂塑形、强基固本，围绕培育和践行人民警察核心价值观这一主线，开展了为期三个月的人民警察核心价值观全警大讨论活动，形成了“忠诚、为民、公正、奉献”的湖州人民警察核心价值观。先后开展了“学习马长林、践行价值观、打赢安保战”活动、群众观点群众路线教育实践活动、“学习雷锋好榜样、争做爱民好警察”活动、作风建设和“为何从警、如何做警、为谁用警”大讨论活动，持之以恒、久久为功，努力把“人民就是上帝，民意就是天意，服务就是天职”内化于心、外化于行，使人民至上、敬畏民意成为广大民警的职业信仰和价值追求，民意导向、执法为民成为基本的思维方式和行为方式。全市公安队伍继公安一级英模“点子警察”王法金之后，又涌现出了公安二级英模“平民警官”马长林、“家庭安全医生”裘力彬等一批平民英雄。

文化产品是凝固的文化，是文化传播的重要载体。湖州公安机关自2009年起每两年举办一次为期两个月的警察文化节，借助各种文学艺术表现形式和手段，从警务变革的火热实践中汲取灵感，创作出一大批富有思想性、艺术性、观赏性的文化精品。几年来编辑出版了《警务广场·中国印》、《警务广场·影像志》、《警务广场·文学集》、《警务广场·影视剧》、《警务广场·书画集》、《警务广场·诗歌集》等警务广场系列作品，以市局警官乐团为原型和中央电视台合作拍摄青春励志片《警察进行曲》，以湖州公安英雄模范为原型拍摄了20多部电影和微电影。市局警官乐团是全国公安文化建设基地，五次获得 “中华杯”中国非职业优秀(交响)管乐队展演金奖，代表大陆警方到澳门参加警察音乐会，参加上海世博会开园巡游演出活动，成为湖州市公安文化建设的一张金名片。

（本文作者系浙江省湖州市公安局局长）