程序正义视角下的房产税开征

文/任晓兰 董永泉

程序正义视角下的房产税开征

文/任晓兰 董永泉

房产税是以房产为征税对象，依据房产价格或房产租金收入向房产所有人或经营人征收的一种税。它是对财产的存量征收的直接税，无法转嫁，这有利于平衡我国现有的贫富差距，体现税制公平。同时，房产税作为财产税的一种，在调节收入分配，引导住房消费以及完善我国财税体制改革方面起着重要作用。然而，随着我国经济的快速发展，现行的房产税制度已经不符合当前国情，对此，党的十八届三中全会明确提出“加快房地产税立法，并适时推进改革”。这不仅坚定了我国房产税的改革方向，而且进一步明确我国的房产税改革已然从自下而上先行试点转到自上而下的顶层设计。而房产税的开征能否遵循立法程序、充分体现民意，则考验着中国税收法治的成色。

一、开征房产税应符合税收法定原则

税收法定原则或税收法定主义作为税收领域内的“帝王条款”，是保障纳税人权利不被侵害的重要原则，也是国家征税权的法律依据。限制征税权的不正当行使，保障纳税人权利，促进税收公平，有利于社会的和谐发展。《宪法》第五十六条明确规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。在十二届全国人大三次会议通过的修改《立法法》的决定中，明确规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能依据法律。关于税收的制度已经从原来《立法法》第八条第八项单独分离出来成为现在的第六项，这不仅顺应了党的十八届三中全会提出的落实税收法定原则的改革要求，更为实现宪法确立的税收法定原则提供了制度保障，突显了税收法定原则的重要性。

加快房产税的立法步伐，使房产税的征收具有法律依据，不仅能够完善我国的法律体系，更是税收法定主义的体现，同时能够进一步保障纳税人权利，提高房产税的税收遵从度，促进依法治国建设。

早在2011年，我国对上海、重庆两个城市进行房产税改革试点时，许多学者就对其合法性提出了质疑，质疑的焦点主要集中在三个方面：首先，国务院的转授权不符合《立法法》的规定。修订后的《立法法》第十二条明确规定“被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关”，国务院同意重庆、上海两个城市可以制定地方性法规进行房产税改革，实质上是将全国人大授予国务院的权力转授给了地方政府，显然违背了《立法法》的规定。其次，法律位阶之间的冲突。上海、重庆两地的房产税暂行办法属于地方规章，而规章中规定对居住性房产征收房产税，显然与行政法规《房产税暂行条例》所规定的征税范围不符，造成地方性规章与属于上位法的《房产税暂行条例》相冲突。最后，房产税的征税依据不合法。无论是《宪法》、《立法法》中所提到的法律，还是税收法定原则所指之“法”，都是指狭义上的法律。虽然《税收征收管理法》也规定国务院可以制定行政法规来征税，但上海、重庆两个改革试点中制定的暂行办法既不属于法律，也不属于行政法规，因此不能成为房产税的征收依据。

如果把上述三种质疑归结为一点的话，那就是对两个试点征收房产税的合法性质疑，即重庆、上海房产税改革试点违背了税收法定原则。而消除这种质疑的方式，必然要求房产税的改革走法治化路径，落实税收法定原则，加快房产税的立法步伐，将房产税改革由先前自下而上的先行试点转到自上而下的顶层设计上来。

二、房产税立法应引入有效的听证制度

房产税的征收关乎每个纳税人的利益，涉及每个人的财产权利，是事关千家万户的大事，从某种意义上讲更是税负的增加。如果房产税立法不以人民看得见的方式展开，势必会引起纳税人普遍的抗税反应，不利于税收制度的顺利执行。这时，就有必要在房产税立法中引入有效的听证制度。第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的修订后的《立法法》第三十六条规定：“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群众代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”这无疑为听证制度提供了法律依据。

房产税立法引入听证制度是税收法定原则的要求。立法听证作为一种程序性规则能够大大降低立法的随意性，增强立法过程的透明度，维护公民财产利益，更是将房产税法打造成一部良法的程序性工具，能够有效地避免以“人治”实现“法治”。

立法听证能够实现税收立法的民主化。房产税是对纳税人的财产权利在一定程度上的剥夺与限制。虽然全国人大及其常委会是由人民选出的代表组成的立法机关，享有最终立法权，但有时候由于层级太高，所立之法不能直接全面地反映民意，立法听证则可以有效克服这一问题。而税收立法听证的过程是立法机关和各个相关主体利益博弈的过程，其最终结果必然是满足各利益主体实现利益最大化。在这种情况下催生出的房产税法才能得到纳税人的普遍遵从，实现良法善治。

立法听证有利于实现房产税法的科学化。房产税立法涉及纳税主体、纳税环节、征税客体、税率及税收减免措施等问题，这就要求立法人员掌握税制、财政、金融等学科知识，而现实情况下，立法人员很难做到这一点。这就要求引入立法听证制度，使相关学科领域的专家、学者参与立法，用科学的理论知识和精确的数据支撑指导房产税法的创制。这不仅是《立法法》的要求，而且更能够提高立法效率，降低立法成本。所以科学的立法听证制度能够发扬民主，收集有效的信息来支撑房产税法的创制。

其实，税费征收引入听证制度早在2005年我国就已经付诸实践，当时，全国人大法律委员会、财经委员会、人大常委会法工委就个人所得税工薪所得减除费用标准举行了立法听证会。立法听证的本质是公众参与，公众参与有利于立法听证目的的实现。法律是服务于人民的，立法听证的最直接功能和目的就是体现民意，增加立法透明度，增强立法民主化，从而保障人民利益，防止立法权的滥用。立法听证还有一个间接功能就是能够起到立法宣传的作用。房产税法是一项新的税法，关乎许多人的切身利益，公众参与房产税立法的过程就是对房产税法进行有效宣传的过程，也是立法主体对有关纳税人进行立法法案教育的过程。公众参与房产税立法听证制度能够为以后房产税法的执行打下良好基础，有利于更好地平衡各方利益，兼顾民主与效率，保证房产税法的合理性和可行性，将房产税法打造成一部公民普遍信赖和遵守的良法。

三、房产税开征应遵循立法程序

美国联邦最高法院法官约翰·马歇尔曾说：“征税的权力是蕴含着毁灭的权力。”由此可见，税收如果搞不好，会带来负面的结果。要保障房产税法的可行性、正当性及合理性，前提就是要有一个良好的立法程序。程序是民主的保证，合理、完善的立法程序能够提升立法质量，防止立法权滥用。正当的立法程序首先应保证广泛的公众参与，实现立法过程的公开，让立法过程在“阳光”下运行，促进“开门立法”。这种公开应涉及立法的提案、起草、审议、表决、公布的全部过程。如果立法信息不公开，纳税人对涉及自身利益的法律全然不知，就不会实现良好的公众参与。正当的立法程序还能够提高立法效率，虽然立法的首要目的是民主，但是在立法过程中，应该在保证民主最大实现的基础上提高立法效率，这能够减少立法成本，在某种意义上也是正义的体现。

我国目前所征收的所有税种中，由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的只有三种，分别为：个人所得税法、企业所得税法、车船税法。其他都是采用暂行条例的方式。这并不符合税收法定原则及《立法法》的规定，因此，加快房产税立法是目前财税改革的主要任务。根据《立法法》规定，全国人大及其常委会制定法律的基本程序包括四个阶段：法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布。而一个完善的立法程序应分为三个大的阶段：立法前、立法中、立法后。

立法前阶段或叫立法准备阶段，主要是指法律案提出以前这段时间，立法前这一阶段的准备是否充分将直接影响到一部法律的最终质量，因为实践证明，有时一部法律是否通过在立法前就已经决定了，而后面只不过是在履行法定程序，并不能左右最后的结果。所以在立法准备阶段，作出立法决策程序、确定法案起草机关、法案起草程序等显得尤为重要。而对于房产税立法来说我们有一定的优势，因为房产税暂行条例已经施行多年，并且重庆、上海两个房产税试点城市的实践经验将会给我国的房产税立法提供借鉴。在确定房产税法法案之前，我们应该总结两个试点中出现的问题和有益经验，以在起草法案的时候规避这些问题，使法案更完善。

立法中阶段就是前面已经提到的四个法定立法阶段，主要是指从法案到法的全过程。这个阶段一般都有法律的明确规定，所以具有确定性、法定性特点。关于法律案的提出主体，《立法法》作了明确规定，而实践中我国税收立法大多由国务院提出，居于行政主导，忽略了代议制机关和利益相关人的利益。我国应该适当赋予利害关系人、社会团体、机关组织等提出法律议案或立法建议的权力，尤其对于房产税这种涉及纳税人财产权利的税收立法而言，更应该广泛听取意见；在房产税法案的审议程序中应该引入听证制度；关于法律案的表决，必须经过法定人数以上人员的同意才可以成为正式的法律；最后的公布法律须由国家主席签署国家主席令才能予以公布。公布法律不仅是公开法律信息，而且能起到对公众进行法律教育的作用，从而宣传法律，提高法律遵从度。

房产税在我国开征历史悠久，其必要性已不言而喻。随着我国经济的迅猛发展，房地产市场也是千变万化，无形中房产税又被赋予了诸多功能，诸如稳定房价、抑制投资性炒房、促进房地产市场健康发展、调节收入分配、增加地方税源等，但其中一些功能确实是房产税不能承受之重，我们不能过度依赖房产税解决上述所有问题。不过对比房产税开征的国外经验和税收的基本功能，确实能够起到调节收入分配、增加地方财政收入的作用。重庆、上海两个房产税试点存在的问题，已经说明开征房产税要走法治化路径，制定房产税法不仅符合税收法定原则，更是《宪法》及《立法法》的要求。在立法过程中采取听证制度，保障公众参与，遵循正当的立法程序是将房产税法打造成良法的必备措施，更是开门立法、民主立法、依法治国的必然要求以及培育社会主义法治精神的应有之义。

（本文作者任晓兰系天津财经大学副教授，董永泉系天津财经大学法学院硕士研究生）