关于进一步深化法治建设的思考──以温州市为例

□王易进，杨柏林，金世来

（中共温州市委政法委员会，浙江 温州 325009）

党的十八届三中全会将建设法治中国确定为发展社会主义民主政治的改革方向和目标，全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这标志着社会主义法治国家建设进入新的阶段。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，更立足于我国社会主义法治建设实际，直面我国法治建设领域的突出问题，明确提出了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则，提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措，回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署。建设法治温州是全面推进依法治国在温州的具体实践，是依法治市的深化和发展。新形势下，深化法治温州建设面临新的发展机遇，我们应当深刻领会党的十八届三中、四中全会精神，全面总结近年来温州法治建设经验，认真思考如何抓住新的发展机遇，积极落实“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新16字方针，努力实现“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”①的奋斗目标。

一、法治温州建设取得的成效及基本经验

（一）法治温州建设取得的成效。近年来，法治温州建设取得了丰硕成果，开启了温州市法治建设的崭新局面，为温州“三大转型发展”重要战略顺利推进提供了坚强的法治保障。

1.依法执政能力进一步增强。温州市重视加强党的建设，积极探索党内民主和基层民主发展形式，不断完善法治建设工作领导体制，健全和落实法治建设工作机制，各级党组织和领导干部牢固树立社会主义法治理念，充分运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力进一步提高；加强对人大、政府、政协、各民主党派和司法机关的领导，支持和保障他们依法依章履行职能、行使权力，执政方式不断规范；加强基层党组织建设，坚决执行重大事项党委票决制，积极探索实践县乡年会制，党内民主建设进一步加强。全面推行党务公开，党内规范性文件前置审查备案工作有序推进。全面开展作风效能建设，不断健全和完善惩防腐败体系，大力推进“四公”改革，权力运行监督机制不断强化。

2.民主法治建设进一步推进。各级人大、政协加强依法监督、执法检查和民主监督，确保宪法和法律在温州得到遵守和执行，确保市委重大决策部署得到贯彻和落实，确保公民合法权利得到尊重、维护和保障；不断完善和落实规范性文件备案审查工作机制，积极推动《浙江省温州民间融资管理条例》立法工作，人大、政协在法治温州建设中的作用得到充分发挥。积极开展法制宣传教育，全面实施“六五”普法规划，深入推进“法律六进”活动，全民法律素质和全社会法治意识得到进一步提高。加强法学研究，推动一批重点研究成果向重大决策转化应用，“双百报告会”法治宣讲活动纳入法治温州建设的总体布局有序开展，民主法治建设得到进一步推进。

3.法治政府建设进一步深化。推进行政管理体制改革，完善中心镇行政执法体制，落实城市管理领域相对集中行政处罚权工作，扎实推进各级政府和部门的行政权力运行公开化、规范化，着力打造公共服务型政府。深化行政审批制度改革，加大政府信息公开力度，提高行政效率。认真开展行政复议应诉，完善行政诉讼败诉责任追究机制，建立政府法律顾问制度，扎实推进公职律师试点工作，依法行政工作深入推进。完善法治政府建设评价激励机制，积极推进政府工作法治化建设，强化政府合同和规范性文件管理，实现行政规范性文件“三统一”。及时组织开展政府规章清理工作，对现行有效的政府规章提出保留、废止、失效和修改的建议，使得政府行为得到进一步规范。

4.公正司法水平进一步提升。全市司法机关以宪法和法律为依据，不断整合司法资源，优化司法职权配置，推进执法规范化建设，司法的公正高效权威得到有效维护。大力实施“阳光司法”，稳步推进执行查控系统建设和司法网拍工作。强化和规范法律监督，不断深化审判公开和检务公开，审判权、检察权的依法独立、公正行使得到有效保障。完善社区矫正工作机制，特殊人群服务管理规范化水平不断提升。不断完善法律服务体系，拓展法律服务领域，创新法律服务方式，充分发挥其在促进司法公正中的积极作用。加大司法救助力度，实现社会弱势群体法律援助“应援尽援”，最大限度地推进社会公平正义的实现。

5.法治工作基础进一步夯实。加强社会管理创新，积极推进“大调解”体系建设，实现人民调解组织结构的多元化和专业化；完善落实“网格化管理、组团式服务”，推进社区规范化建设，基层服务管理平台不断得到优化。深入开展平安温州“五连创”，积极构建立体化社会治安防控体系，严厉打击违法犯罪，维护社会和谐稳定能力不断增强。深化农村产权制度改革，出台《农村产权交易管理暂行办法》，建立农村产权交易体系。积极推进民政综合改革，培育发展社会组织，探索开展基层备案社会组织民主选举和非公募基金会登记管理试点工作，加快推进现代社会组织体制机制创新。

（二）法治温州建设的基本经验。温州市在法治建设方面所取得的成绩是有目共睹的。法治温州建设的实践，也给我们以有益的启示。

一是坚持把党的领导作为法治建设工作的组织保障。充分发挥党委总揽全局、协调各方的核心领导作用，正确处理好党的领导与人大、政府、政协、司法以及各类社会组织的关系，支持国家机关切实履行各项法定职权，建立健全党委领导、各方协同、整体联动的领导体制和工作机制，为法治温州建设的推进提供了坚强的组织和领导保障。

二是坚持把改革创新作为法治建设工作的源头动力。各地各部门从实际出发，把法治工作融入到各项工作之中，把法治创建与其他方面的相关工作紧密结合起来，不断研究新情况，总结新经验，探索形成了一批特色鲜明、颇有实效的工作载体和抓手，以持续不断的创新实践推进法治建设不断取得新进展。

三是坚持把全民参与作为法治建设工作的关键环节。积极发挥基层群众在民主法治建设中的主体作用，加大教育引导力度，坚持正确的舆论导向，抓好宣传发动，拓宽渠道、丰富形式，充分调动和组织广大群众广泛参与法治建设，提升普法教育的渗透力，努力形成人人参与法治建设、全民共享法治成果的良好局面。

四是坚持把服务群众作为法治建设工作的根本任务。温州市始终把人民满意作为衡量和检验法治建设成效的最高标准，切实贯彻落实与民生相关的法律法规；维护人民群众的合法权益，着力解决群众关注的突出问题；加强维护群众合法权益的机制建设，不断完善相关政策制度，真正使法治建设成果惠及全市900万人民群众。

五是坚持把服务大局作为法治建设工作的重要使命。全市各地各部门理清和落实法治建设服务保障发展的思路举措，积极应对复杂严峻的宏观经济形势和温州局部金融风波深度影响带来的挑战，出台服务发展的政策意见，狠抓城乡统筹、综合改革、温商回归、生态建设等工作的法治保障，推动了市委中心工作的贯彻落实。

二、新形势下法治温州建设面临的新要求

党的十八大以来，习近平总书记多次就法治建设发表重要论述，强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。温州市委提出“赶超发展、再创辉煌”的战略目标和任务要求。这为温州市不断深化法治温州建设，进一步提升法治对经济社会科学发展的保障与引领作用，提出了新的更高要求。

（一）全面深化改革加快发展，对进一步提供法治保障提出了新要求。温州作为东部沿海发达地区，在坚持法治理念、推动深化改革、加快科学发展上走出了一条卓有成效的实践道路。特别是改革开放以来，温州每一次大的经济社会转型，都是在法律关系不断调整、法治实践不断进步、法律体系不断完善的进程中得以顺利实现的。当前，温州正处于转型发展和结构调整的阵痛期，经历深幅频繁的宏观波动和市场冲击之后，将迎来经济振兴和社会发展的重大机遇。近年来，金融综合改革、农村产权制度改革、民政综合改革等一系列改革给经济社会发展带来积极变化。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，作出了全面深化改革的战略部署，涉及到“六大建设”所有的改革，都将需要通过法律的立、改、废等来实现。温州市委提出“要深化农村改革、经济体制机制改革、社会事业体制机制改革、生态建设体制机制改革，努力使温州走在我国全面深化改革的前列”，也需要法治来提供支撑和保障。这都迫切需要运用好法治这一基础性保障手段，进一步完善落实相关法律制度，进一步加强科学执政、民主执政、依法执政水平，进一步规范市场经济秩序，使法律规则成为改革发展的主要依据与最高准则，努力营造一个规范而公平的法治环境。

（二）新时期社会矛盾纠纷预防和化解，对进一步完善法治秩序提出了新要求。随着社会主义市场经济的深入发展，由于经济体制改革、社会结构变动而引发的利益上的调整、观念上的冲突，社会矛盾纠纷多样化、广泛性和复杂性将进一步凸显，各级政府将面临着大量民生类、发展类的新问题、新矛盾。特别是在深入推进平安温州建设的大背景下，如何有效地预防和化解各类矛盾纠纷，已经摆在了各级党委、政府的面前。寻求和开辟新时期矛盾化解的有效渠道，最根本的就是要引导群众自觉地把法律作为指导和规范自身活动的基本行为准则，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，努力把社会矛盾预防化解纳入法治轨道。因此，如何运用法治思维和法治方式进一步构建和完善社会矛盾调处机制，预防和化解社会矛盾，确保社会稳定和谐，将是温州法治建设面临的一个重大考验。

（三）加强社会治理与建设，对进一步夯实法治基础提出了新要求。随着温州经济社会的不断发展，呈现出一系列新的阶段性特征，民生问题日益凸显。特别是在涉及民生的住房、教育和医疗卫生领域，资源配置不平衡，地区之间、城乡之间差别较大；社会保障制度也存在覆盖范围窄、城乡差别大和社保基金统筹层次低等诸多问题，需要通过加强民生法治建设来缩小差距、完善保障措施，确保各项民生权利的平等实现。新时期做好改善民生工作，主要是要体现社会公平正义，这离不开法治。譬如，如何在法规政策制定的层面充分发扬民主，确保民生立法的科学性、民主性和公平性；如何实现政府依法行政和公正执法，为改善民生提供切实保障；如何提高司法机关保障民生的能力水平，实现民生权利保护和利益救济的最大化，等等，这些都是当前和今后一个时期要不断探索实践的课题。

三、进一步深化法治温州建设的对策措施

当前，是温州市加快经济社会发展方式转变的重要时期，迫切需要进一步落实依法治国基本方略，加快法治建设，为温州赶超发展、再创辉煌提供强大的动力和支持。法治温州建设进入了新的发展机遇期，担负的责任更重，社会的期望值也更高。因此，新一轮法治温州建设必须完成好以下六个方面任务。

（一）以完善机制建设为抓手，进一步强化工作保障。实践证明，机制建设是抓好法治建设工作的根本。要积极探索建立具有温州特色的法治建设组织领导体系，梳理合并现有的“市委建设‘法治温州’工作领导小组、市普法依法治理领导小组、市法治政府建设工作领导小组”三者交叉的相关职能，实现法治温州建设工作的统一领导，确保建立党委统一领导，人大、政府、政协、司法机关各司其职、各负其责，人民群众广泛参与的法治建设推进机制。要完善法治温州建设责任制，明确工作责任、重点任务、具体目标和工作措施，分解落实到责任单位和责任人。要加快探索建立温州法治建设量化指标考核体系，明确落实包括“党委依法执政、人大立法及监督、政府依法行政、政协政治协商、人民当家作主、市场规范有序、司法民主公正、监督健全有效、民众依法行为、社会和谐稳定”②等10项考核标准，进一步深化法治建设考评工作，将考核情况作为干部提拔使用的重要依据落实到位，促进地方法治建设，提高各项事业法治化管理水平。要进一步加快法治监督体系建设，建立完善的党内监督、人大政协监督、行政问责和绩效评估、社会与新闻监督协调并行的全方位监督工作模式，强化并综合运用各种监督手段，充分发挥各种监督渠道作用，增强监督合力和实效。

（二）以重启“较大的市”申请为契机，进一步助推地方法治建设。要充分利用好党的十八届三中全会有关“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的政策规定，尽快重启温州“较大的市”申请工作，争取实现地方立法权，推动地方法治建设。要以开展党内规范性文件备案工作为抓手，进一步推进党的建设制度化和规范化。要充分发挥人大、政协对“一府两院”的工作监督、法律监督和民主监督的积极作用，督导“一府两院”依法行政、公正司法，进一步提高社会管理法治化水平。要推进人大代表、政协委员参与立法审议、建议和调研等工作机制建设，建立健全科学民主的审议和表决机制；探索公众有序参与立法活动的途径和形式，完善立法座谈会、听证会、论证会和公布法律法规草案征求意见等制度，建立健全公众意见表达机制和采纳公众意见的反馈机制，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿；建立健全立法前论证和立法后评估机制，不断提高立法的科学性、合理性，进一步增强法律法规的可操作性。要进一步推进社会利益协调机制建设，畅通公民政治参与渠道，建立健全人民群众利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制，引导人民群众依法按程序表达利益诉求、解决社会矛盾，用法律武器维护自身合法权益。要充分发挥法学会在法治温州建设中的积极作用，组建法律专家委员会，增加对立法人才的储备与培训，不断提高自身立法能力，助推法治温州建设进程。

（三）以打造法治政府为目的，进一步落实依法行政工作。打造法治政府，推进依法行政，是法治温州建设的重要环节。要进一步建立完善与市场经济相适应、与法律法规相配套、体现温州特色和民意期待的政策体系。要切实推进行政执法体制改革，按照积极稳妥、尊重基层、先易后难、上下联动、强化保障、依法推进的原则，出台《温州市综合行政执法工作指导意见》，深入开展综合行政执法。市、县两级行政机关将行政处罚、行政强制等监督处罚权调整归并到一个专门的执法机构，实现内部的综合行政执法。在职权相互关联、职责容易交叉的城市管理、文化市场、资源环境、农业、交通和食品药品监管等领域，探索推进综合行政执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。要加强行政执法的制度化、规范化建设，完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，做到严格规范公正文明执法。要进一步深化行政审批制度改革，积极探索建立市县扁平化、一体化的新型审批制度，以行政审批层级一体化改革为突破口，转职能、优环境，加快推动简政放权，充分激发市场活力，确保实现行政审批高效率、优服务的目标。创新行政审批服务方式，推进市、县（市、区）行政服务中心规范化建设，打造“一站式”便民服务平台，在重点领域深入推进“并联审批”制度改革，提高审批效率。要进一步清理、减少和调整行政审批事项，严格依法实施审批。同时，还要进一步深化行政体制改革，切实推动政府职能的有效转变，加快建设服务型政府；要推进政府公共政策制定公民参与机制建设，拓宽公民政策参与机会，增加公众对政策尤其是决策的影响力；要进一步完善公务员队伍的培养机制，优化政府组成人员结构，提拔重用善于依法管理的领导干部，提高决策水平，促进依法行政。

（四）以实现公平正义为目标，进一步推进司法体制改革。法治温州的生命力在于坚持公平正义。在温州法治实践中，要把公平正义作为协调社会各阶层关系的基本准则，充分发挥党在推进司法体制机制改革中的领导作用，根据上级的统一部署，积极稳妥推进司法管理体制、审判委员会制度、户籍制度、司法救助和法律援助制度等方面的改革和完善，防止和杜绝人为干扰司法行为的发生，促进司法公正。深化“阳光司法”，不断扩大司法公开范围，创新司法公开形式，着力推进审判公开、检务公开和警务公开。进一步健全和完善人民陪审员和监督员制度，落实人民群众的参与权和监督权。建立健全防范刑事冤假错案工作机制③，杜绝和防范冤假错案发生，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。要切实维护法治权威，使广大公民特别是各级领导干部依法行使权利和履行义务，保护公民合法权益不受侵犯，有效制止社会不公平现象的发生，实现司法的公正和效率。完善与司法工作相配套的律师、公证、仲裁、司法鉴定、法律援助等法律服务体系，建立完善的社会公平保障体系。充分发挥法治的社会功能，推动涉法涉诉信访改革，引导民众以理性合法的形式表达利益诉求，依法妥善处理社会矛盾。同时，要加大执法监督力度，完善执法监督机制，使执法过程和执法环节置于社会和群众的监督之下，探索建立执法办案责任终身制，进一步规范政法部门的执法活动，保证执法公正；要不断加强政法队伍建设，落实政法干部队伍建设领导责任制，推动政法队伍执法水平和能力的提高，适应新形势下政法工作的需要。

（五）以加强社会管理创新为手段，进一步夯实基层社会治理体系。法治温州建设工作，必须充分发挥市场和社会的积极作用，大力推进社会治理和公共服务创新。要按照中央提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求，以组织引领、精神引领和服务引领“三大引领”为重点，以“红色细胞工程”和“五星争创”、农村精神家园建设、农村新型社区公共服务体系建设为抓手，着力加强农村基层治理体系和治理能力建设，努力构建现代基层社会治理模式，提升基层社会管理服务水平。不断创新社会治理方式，进一步完善社会治理组织领导体系，形成政府、市场、社会相互合作的多元治理格局。积极培育和发展壮大各类社会组织，发挥其沟通政府与市场的功能，弥补政府与市场的缺陷。④要推动社会组织分类发展和分类监管机制建设，建立社会组织“枢纽型”管理模式，促进社会组织健康规范有序发展。发挥社会自组织作用，通过规范政府直接提供、委托社会组织提供和政府购买公共服务等方式，形成多元化的公共服务供给模式。要强化长效机制建设，逐步建立健全综治信访维稳体系和社会诚信体系，不断完善矛盾纠纷大调解体系建设。要充分发挥人民群众的主动性，积极参与民主法治示范点创建工作，大力推进基层民主法治建设。开展阳光村务活动，完善基层组织民主选举、民主决策、民主管理、民主监督程序。积极开展各行业、各单位依法治理工作。

（六）以提升领导干部法治能力为关键，进一步加强法治宣传教育。法治能力已成为领导干部领导水平和执政水平的重要内容，事关依法治国方略的全面落实，事关国家的长治久安，而法治宣传教育是进一步提升领导干部法治能力的必由之径。各级党委、政府要重视法治宣传教育工作，把法治宣传教育作为提升领导干部法治思维和法治方式能力、营造转型跨越发展“软环境”、深化法治温州建设的重要基础性工程。多年的法治宣传教育实践也告诉我们，抓好领导干部和公务员等重点对象的学法用法工作是做好普法宣传的关键。要着力完善领导干部学法用法工作机制，完善和丰富学法用法方式，突出“真学”与“善用”的有机结合，培养法治思维，掌握法治方式，坚守法律底线，在法治温州建设中发挥表率作用。要抓好“六五”普法规划实施，完善普法工作机制，广泛开展“法律六进”活动，努力把法治精神、意识、观念内化为全民的法治素养，外化为全民自觉守法用法的行动，在全社会营造人人知法守法用法的浓厚氛围。要大力宣传与经济社会发展、群众生产生活密切相关的法律法规，对于社会矛盾多发领域如征地拆迁、环境保护、安全生产、医疗卫生等，应组织相关人员开展专题法治宣传教育，切实提高公民依法办事、依法维护合法权益、依法表达诉求的意识和能力。要深化法治理论研究，加强高等学校法学学科专业建设，办好“温州法治论坛”；着力推进法治文化阵地建设，开展法治文化示范点创建等活动，有重点、全方位、多层次地培育社会主义法治文化，构建具有浓郁地方特色的法治文化体系。

注释:

①引自中国共产党第十八次全国代表大会工作报告。

②王公义：《建设法治城市 量化衡量指标》，《中国司法》，2009年第1期。

③最高人民法院印发《关于建立健全防范刑事冤假错案工作机制的意见》的通知（法发〔2013〕第11号）。

④韩兆柱、司林波：《论社会中介组织在弥补政府与市场双重失灵中的作用》，《河北科技大学学报(社会科学版)》，2006年第4期。