发达国家（地区）政府购买公共服务的三个特点

文 / 张奔放

发达国家（地区）政府购买公共服务的三个特点

文 / 张奔放

分类明确、范围广泛

公共服务清晰明确科学的分类是实施公共服务购买的基础和前提。英国公共服务改革一直走在世界前列。2011 年，英国政府发布了《公共服务开放白皮书》，明确地指出，高质量的公共服务是文明社会的基石，提供高质量的公共服务是政府的基本责任。《白皮书》以“开放”为核心，对政府如何改进公共服务做出了系统全面的规划，并将“选择”、“放权”、“多元化”、“公平性”和“问责”定为英国政府改进公共服务的五大关键原则。

在《公共服务开放白皮书》中，贯彻“选择”、“放权”的原则，根据做出服务需求决策所需要的最小单位，将公共服务在中央政府、地方当局、个人三者之间进行划分，并划分为以下三类：（1）个人服务项目，只关乎个人使用的项目，包括教育与技能培训、成人社会救济、儿童收容、个人健康关怀等；（2）社会服务项目，只能由社区集体，而非个人提供，包括公共区域维护、休闲与娱乐设施、社区安全等；（3）委托服务项目，这类项目既不能由个人承接，也不能由社区承接，包括税收、监狱、紧急救助、医护、福利发放等。在政府采购较为发达的欧盟，政府购买公共服务的领域也较为广泛，包含法律服务、教育及职业教育、健康与社会服务、文化娱乐及体育事业、其他公共服务等共27类，涵盖了公共服务的诸多方面。

与其他国家相比，公共服务外包是美国公共部门私营化最主要的特点和方式，其政府购买的公共服务涵盖了公共设施（公共交通、水利、公园图书馆运营）、公共安全（治安、消防、监狱管理）、公共卫生、社会福利救济、公共信息服务等诸多领域。尽管公共服务购买的领域较为广泛，但是在实践中，各种服务被采用外包的频率和程度并不一样，据国际市镇管理协会调查显示，拖车服务、日托设施、医院运营、法律服务、收容所等五类服务是普遍被采用外包形式提供的，而犯罪预防、警务通讯、消防、交通、停车场管理、监狱等在外包方面的频率要低。

形式多样、质量导向

在长期的公共服务外包实践中，发达国家根据所有服务的性质，以提高服务质量为导向，采用了包括公私合作、合同出租、个人账户直接付款、补贴制度和消费券等在内的多种购买形式。

1.公私合作

公共项目（事业）建设或运营中，公共部门和非公共部门（主要是民营企业）发挥各自比较优势，共担风险责任、共享收益，相互合作提供公共服务的一种模式。具体包括：兴建-经营-转移、兴建-转移-经营、租赁-兴建-经营、兴建-拥有-经营、购买-兴建-经营、转移-经营-转移等多种操作方式，且在德国应用得最为广泛。例如，德国的公路、桥梁、隧道、污水处理设施、自来水供应系统等基础设施领域公共服务的提供都采取公私合作的方式。

2.服务外包

服务外包（也称合同出租）是指公共部门确定某种公共服务的数量和质量标准，按照一定程序公开择优，与私营部门或非营利部门签订提供公共服务的供给合同，政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务，并依据合同对服务数量、质量、效率、绩效对承包商的活动进行监督和管理。服务外包在美国最为普遍，截至2012年，美国政府已经与私人公司、非营利机构等签订了大约2000万个购买服务合同。

3.其他形式

个人账户直接付款，政府部门将款项直接转入符合相关条件的公民个人账户。例如在英国政府发布的《公共服务开放白皮书》（2011）中指出，个人服务项目中的，成人社会救济、残障特殊教育需求、弱势群体住房等服务项目。补贴制度，即政府以税收优惠、低息贷款或贷款担保等形式对提供公共服务的市场主体进行补贴。在美国，提供公共服务的市场主体可以免缴联邦和州所得税和财产税。消费券制度，公民个人凭借政府发放服务消费券可自行选择服务提供方，服务提供方则凭借此票券向政府报销。在美国，老年人医疗、穷人住房援助，在英国，教育领域等都采用此形式。

法律体系完善、监督机制严格

发达国家政府购买公共服务是在政府采购的总体框架下进行的，加之，发达国家在公共服务改革方面的长期实践，因此，在政府购买公共服务方面拥有完善的法律体系和监督机制。

1.法律体系

美国专门性的联邦政府采购法规以及与政府采购直接或间接相关的法律法规500余部，有关条款4000余个，涉及政府购买公共服务的组织管理、购买程序等环节。包括《联邦政府采购条例》、《联邦财产和行政管理服务法》、《合同竞争法案》、《购买美国产品法》、《服务合同法案》、《贸易协定法案》、《诚实谈判法》、《联邦采购政策办公室法案》、《小额采购业务法案》、《总监法案》、《小企业法》、《合同纠纷法案》等。

英国除遵守欧盟的《公共合同指令(2004/18/EC)、《公用事业指令》(2004/17/EC)中关于公共服务购买（采购）等相关规定外，还根据本国情况，制定了法律法规对公共服务加以规范。包括《2006年公共合同法规》、《2006年公用事业合同法规》、《资助和采购最佳实务准则》、《服务外包委托指导》等。并在2010年对《英格兰与威尔士地区政府与志愿及社区部门关系协定》进行修订，进一步加强了对政府和社会组织的监督。

日本在中央政府层面有《关于规定物品和特殊服务采购的特别程序的法令》、《关于规定物品和特殊服务采购的特别程序的部门法规》等。在次中央政府层面有《地方自治法》、《地方自治法实施条例》、《地方政府实体物品和特殊服务采购的特别程序的法令》、《关于导入竞争机制改革公共服务的法律》等。

2.监督机制

德国对公共服务实施以贝塔斯曼法和公共交互指标网络为主要方法的绩效评估，前者是按照由贝塔斯曼基金会制定的基准方法进行绩效评估，而后者是由各城市成立的城市公共管理联合会负责实施。每种公共服务领域（如博物馆、道路清洁、儿童抚养）被划分为每一个网络，许多城市在众多的指标网络中互相合作，交换绩效数据，进行绩效比较。

在日本，其内阁中成立了由民间企业家、经济学家等组成的官民竞标监理委员会，其主要职责包括负责审查供应商的资格，确定参加竞标者，确定中标的供应商；指导参与竞标的各部门对项目信息及时披露并确保服务质量；确保竞标成功的各部门能遵守政府相关的规定，并对这些部门进行监督；评价业务实施的效率效果，并将评价结果向社会披露。服务购买过程中始终坚持“公开”、“透明”的原则，以说明会、查询招标公告、查阅官报和上网查询等形式公开发布政府购买服务的信息。

（作者系团中央国际联络部二处干部）