行政执法类电子政务系统建设

齐 源

行政执法类电子政务系统建设

齐 源

工程建设项目关乎人民群众的生命财产安全，因此，工程建设行政执法监管非常重要。自1998年颁布《中华人民共和国建筑法》以来，我国陆续出台了很多国家性和地方性行政法律法规。然而建筑工程质量、安全生产事故仍时有发生，原因在于：重行政审批，轻行政执法监管；行政执法监管缺乏有效制约建设、施工、监理企业的手段；缺乏信息收集整理和分析的系统；行政执法手段落后。针对这些问题，本文提出行政执法信息系统在设计时要兼顾通用性和监管行业的特殊性，具体实施时结合大数据、移动执法终端、3G/4G网络执法取证单兵应用和地理信息系统，以提高行政执法效率。

工程建设项目宏观上事关百年大计，微观上关乎广大人民群众的生命安全和财产安全。因此，工程建设行政执法监管非常重要。本文阐述我在“西安市工程建设执法业务GIS系统”等政务系统设计与建设中的总结。

工程建设行政执法存在的问题

《中华人民共和国建筑法》自1998年颁布以来已经有16年，与其相关的各项国家性行政法律法规及地方性行政法规及规范性文件相继出台，从法律层面规范了建筑业市场。然而建筑工程质量、安全生产事故等问题仍时有发生，究其原因在于四个方面：重行政审批，轻行政执法监管；行政执法监管缺乏有效制约建设、施工、监理企业的手段；缺乏信息收集整理和分析的系统，不能有效实施行政处罚；行政执法手段落后。

重行政审批，轻行政执法监管

行政审批和行政执法是行政监管的“两只臂膀”，缺一不可，不可偏废。但是，长期以来我国的行政职能部门普遍存在“重行政审批，轻行政执法监管”的问题。一个行政审批事项需要提交众多资料，且审批手续繁琐。很多申请单位或个人因为对此不清楚，提交的资料常常是“缺这少那”，从而拉长行政审批时间，这不仅增加了申请企业或个人的行政审批成本，而且对行政主管单位产生怨气和抵触心理。由此造成的连锁反应则更多，例如：伪造、变造行业行政主管部门的行政许可、行政执法文书；不愿接受行政执法部门的监管，实行非暴力或暴力抗法；加深“官民矛盾”。

行政执法监管缺乏有效制约建设、施工、监理企业的手段

对于蓄意违法的行为行政执法工作存在两方面问题。

首先，行政法的相关法律法规本身就缺乏强制性手段。仅以建设行业的行政法规来举例：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”；《中华人民共和国建筑法》相关的条例——《建设工程质量管理条例》第五十七条规定：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款”。对比以上两条，规划部门具备“强制性拆除”的权利，建设部门仅具备“责令停止施工”的权利。从行政审批的上下游关系上来讲，《建设工程规划许可证》在前，《建筑工程施工许可证》在后，前者具备较强的行政执法手段，后者则显得较弱。在日常的执法过程中，针对未取得《建筑工程施工许可证》建设的项目责令停工后，出现了执法人员来了就停止施工，执法人员走了就继续施工的“打游击施工”现象。因此，为了强制停工就不得不派驻执法人员进入工地监督停工。然而，项目在施工过程中经常比较混乱，人员流动性大，成分复杂，工地上任何一个工具拿起来就是暴力抗法的武器，很难保证执法人员的人身安全。

其次，行政执法权如果授权给一个部门，则存在执行难的问题。根据行政法律法规，执法权限分散于各行政职能部门。为整合行政执法力量，全国各地相继成立了综合执法部门，也就是通常所说的“城管”。成立城管的目的在于避免出现多头执法扰民的现象，并发挥综合行政执法的整体效应。城管执法则是城市管理中位于决策、执行、监督逻辑流程的末端环节，因此，城市管理行政执法局的设置不仅仅是为了加强各专业执法之间的协调和整合，加强执行效率，也为了一定程度将城市管理各专业领域的决策与执行分离，以加强相互监督。因此，有些城市还将工程建设的行政执法权交给了综合执法局。但实际上由于诸多原因，综合行政执法的制度优势往往很难实现，经常是各部门将管不好、不好管的、面对弱势群体的让城管来管，如街头游商（有店面的归工商管理部门）、违章建筑（有执照的归规划部门）等，而较易规范的则留在本部门。城管也因此成为许多地方各类社会矛盾的焦点。

执法过程需要其他部门配合，而在实施强制执行过程中，则根据属地管辖权的原则，需要法院的配合，反而加大了行政执法成本，甚至行政执法的决定难以落实。

缺乏信息收集整理和分析的系统，不能有效实施行政处罚

在日常行政执法过程中，时常遇到不少施工单位的项目经理对行政处罚不以为然，究其原因在于违法成本太低。根据《建筑工程施工许可管理办法》第十二条规定，“对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正，对建设单位处工程合同价款1％以上2％以下罚款；对施工单位处3万元以下罚款。”一个项目经理在接受执法调查中不以为然的说“三万块钱，不就是顿饭钱么。”

建筑业市场中活动的主体是施工企业。房地产开发企业或者是其他项目建设单位往往根据施工企业项目经理或现场执行经理的一些所谓的“经验”寻找打政策和法律的“擦边球”的机会；一些项目经理或企业负责人文化水平不高，守法意识差，投机钻营的心机重。这些也是造成建筑业市场难以管理的重要原因。

行政执法手段落后的问题

工程建设行政执法巡查工作主要是传统的“靠车跑，靠脚走，靠经验”，汇报工作主要依靠“一张嘴、一张纸（汇报材料）、一张表”。改革开放三十余年来，我国城市发展迅速，城市骨架不断拉大，开工项目增多。行政执法原有的工作模式工作方法就显得力不从心，只得使用人海战术实现行政执法监管。不仅巡查后收集的信息庞杂零碎，案件处理结果信息甚至在部门内部也存在一定阻碍，而且，行政许可审核部门与行政执法部门之间信息沟通不顺畅，也是造成信息无法统一的重要原因。

建设行政执法信息系统

虽然工程建设行政执法监管存在许多问题，但是自十八大以后，中央对各级政府提出了“减少行政审批事项”，“简政放权”的要求。这要求行政执法部门要建立起与当代社会共同进步的行政管理模式和新的管理方法，而行政执法信息化建设则是找到解决困局和难题的最佳方法和手段。“西安市工程建设执法业务GIS系统”的建设最早开始于2008年7月，当时系统一直停留在系统框架设计及实验版本的设计阶段。从早期研发到2014年末完成系统二期建设，笔者深入的思考了如何进行行政执法信息系统建设的思路。

执法信息系统设计的整体思路、模型架构

在设计思路方面要有整体的设计方法，设计模型中要有系统化的区分度：通用性、监管行业的特殊性（在日常执法工作中遇到的问题）。

通用性

执法工作依据《中华人民共和国行政处罚法》，这部法律明确了行政处罚的规定和流程。法律是文字性的，在系统设计过程中，必须将文字性的法律条款加以加工，形成图示性、流程性的图表，作为执法业务信息系统的流程模型的主干。

根据《中华人民共和国行政处罚法》形成的流程模型，按照每一步的工作内容，以工程建设项目信息为主表，将《调查询问笔录》、《立案报告》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《结案报告》等文书录入的信息表单一步一步关联在一起，就形成了完整的业务系统模型。

特殊性

特殊性主要指监管行业的特殊性。工程建设执法不仅包含所有行政执法工作中通用的《调查询问笔录》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，《立案报告》、《结案报告》，而且还涉及行业特殊性的信息。因此，要在系统模型建立上充分考虑到监管行业的特殊性。

在工程建设项目领域的执法信息中，“项目名称”、“建设地点”、“建设单位名称”、“施工单位”、“监理单位”、“设计单位”、“建设面积”、“工程造价”等信息是反复出现的信息，在制作执法文书过程中也需要反复填写，如果进行信息化处理则会事半功倍。因此，在设计项目信息关联的关系上，应以项目的基本信息为主干，让《调查询问笔录》、《立案报告》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《结案报告》等文书围绕着主干信息，通过项目信息的反复调用完成行政执法文书的制作，从而提高行政执法的效率。

系统建设内容的拓展与延伸

大数据的应用

之所以要引入大数据，这是在六年的信息化建设得到的经验。行政管理特别是市场监管分为“动态管理”和“静态管理”。 “静态管理”是将一个企业的存在以及企业相关人员，特别是施工、监理企业的项目经理、总监理工程师这些信息视为相对静态的信息，并通过建立数据库将这些信息存储起来。“动态管理”针对企业的经营行为，在建设工地安装必要的各种探测设备（例如噪音、扬尘等探测设备），通过网络不间断收集城区众多建筑工地的多种工程建设数据，把建设项目的行为作为一个相对“动态”的信息存储入数据库。需要把“动态信息”与“静态信息”关联起来，使建设单位、施工单位、监理单位以及施工单位的项目经理，监理单位的总监理工程师的信息与建设项目进行关联，并深度挖掘。在日后的执法过程中，能方便查询到违法次数、违法的项目经理、总监理工程师。根据违法次数的年度排名重点跟踪这些企业的建设行为。将日常执法工作中的“碎片化的信息”有机整合在一起，形成一个整体。这就要基于大数据。

行政执法部门是离群众最近的部门。若想发挥行政执法部门的最大效能，需要将行政执法部门变成政府的眼睛、鼻子和耳朵，及时感知社会、市场、群众的变化。有效制定政策，及时反馈并修正政策偏差。这样才能解决部分非理性的政策制定。这也需要大数据系统中的各种数据进行统计分析。

有了基于大数据的系统，会带来如下好处：1.充分节约执法队伍的人力资源，从“撒胡椒面”似的“面状打击”，转向“重点跟踪”的“点状打击”；2.在行政处罚实施过程中，调取相关的信息将行政处罚的自由裁量变成可量化的标准；3.在自动化的信息比对中，发现“一个项目经理或总监理工程师同时承揽两个或两个以上的项目”等违法行为，将《建筑法》及其相关法律法规落到实处，真正为广大人民群众生命和财产安全负责。

移动执法终端的应用

自2007年苹果公司发布第一款苹果手机开始，经过7年的发展，移动终端、移动互联网技术已经深入人心。在“西安市工程建设执法业务GIS系统”的拓展改造项目中，引入了基于iOS和Android的移动执法终端。

“西安市工程建设执法业务GIS系统”一期建设完成后，在使用过程中发现一些问题：1.由于人员文化水平参差不齐，对计算机操作的熟练度不同，过多的打字成为一部分同事难以克服的屏障；2.行政执法工作一部分需要出外勤，对项目的现场信息记录需要先记录在“巡查日志记录本”上，回到办公室再录入到系统当中，造成了重复劳动；3.建设项目的建筑结构形式以框架结构、剪力墙结构、框架剪力墙结构为主，在现场拍照取证过程中，由于没有明显的标志物，拍摄出来的照片基本相同，容易出现项目名称与现场情况不符，拍摄时间与现场情况不符的问题。

因此，在2013年开始做“西安市工程建设执法业务GIS系统拓展改造项目”的方案过程中，将移动终端平台开发纳入其中。设计开发中考虑到以下方面：1.通过下拉菜单、勾选的方式进行项目的基本信息录入，既克服了执法人员文化层次参差不齐的问题，又克服了重复工作的问题。等同于带了一个随身的电子“巡查日志记录本”，实时将信息反馈给系统终端；2.将拍照实时上传功能与地理信息系统（GIS）功能结合，在拍照上传时，同时将拍摄地点的经纬度坐标实时上传给GIS，标识项目的精确地点，能够更直观的进行项目管理。

此外，将行政执法文书审批加入到移动终端当中，即使在外出开会和调研中也能及时的进行文书审批，进一步提高执法效率。

3G/4G网络执法取证单兵应用

目前国家社会城镇化建设速度加快，随之带来的丰厚利润也让很多人趋之若鹜。逐利心态驱使一部分开发企业、施工企业不惜冒着违法的风险进行施工作业，甚至在执法监管部门介入的情况下煽动暴力抗法。加之当前网络发达，一条微博、一张照片就有可能把行政执法单位推向社会舆论的风口浪尖。而我们设计的3G/4G网络执法取证单兵装备就能解决这个问题。

将3G/4G网络执法取证单兵装备的客户端与“西安市工程建设执法业务GIS系统”融合，在现场的执法人员开启装备即进行执法影像语音的记录。如果出现暴力抗法事件发生，遭到暴力抗法的执法人员可按动紧急呼叫按钮，实时发送信息呼叫支援。由于该执法取证单兵装备可实时传输现场的视频、照片及资料，即使单兵装备被毁，视频资料也早已传输回服务器，能够还事件以真相。

此外，当发生群体性事件及重大安全生产事故时，“西安市工程建设执法业务GIS系统”则转变成应急指挥平台，负责指挥的领导可以实时查看和接收到现场的视频及语音信号，及时进行调度和研判。这比原来那种在发生群体性事件及重大的安全生产事故时安排专人作为通信员负责汇报的方式更及时准确。

GIS功能的应用及车载GPS的结合

地理信息系统用电子化形式展现地图，成为对城市工程建设项目进行行政管理的良好平台，其优势在于可以通过直观的电子地图标定位置，并且与项目信息相关联，实现直观化展示某个项目的位置，展现某个地区的工程建设项目情况，通过特定的信息检索，查看项目的分布情况。

在“西安市工程建设执法业务GIS系统”的车辆管理模块中，将GIS与统计分析有机结合，将预设的行车路线与实际行车路线进行比对，发现巡查过程中的死角以及进行道路巡查频次的统计分析，从而提高巡查效率。

结语

作者首先论述了行政执法中存在的几个问题：重行政审批，轻行政执法监管；行政执法监管缺乏有效制约建设、施工、监理企业的手段；缺乏信息收集整理和分析的系统，不能有效实施行政处罚；行政执法手段落后。之后，为解决上述问题，作者结合自己多年在行政执法信息系统设计中的思考，有针对性地提出行政执法信息系统在设计时要兼顾通用性和监管行业的特殊性，具体实施时结合大数据、移动执法终端、3G/4G网络执法取证单兵应用和地理信息系统，从根本上提高行政执法效率。

10.3969/j.issn.1001-8972.2015.10.018