环境行政公益诉讼基本问题的探讨

史 炜

（内蒙古科技大学文法学院，内蒙古 包头 014010）

环境行政公益诉讼基本问题的探讨

史 炜

（内蒙古科技大学文法学院，内蒙古 包头 014010）

因违法执法侵害公众环境权益事件频繁发生，建立环境行政公益诉讼是大势所趋。但由于立法没有明文规定，人们对环境行政公益诉讼的相关问题一直争议不断。文章探讨了如何理解公共利益、公益诉讼，以及如何认定环境行政公益诉讼的原告主体资格和客体，指出辨明这些问题是构建环境行政公益诉讼制度的前提。

公共利益；公益诉讼；环境行政公益诉讼；主体；客体

1 问题的提出：从内蒙古一起草原环境污染事件入手

草原是重要的战略资源，国家实行基本草原保护制度。然而，近年来非法占用草原、破坏草场的问题日渐突出。2009年8月，内蒙古自治区有关新闻媒体发表了《内蒙古阿拉善左旗违法采煤大面积草场遭破坏》一文。但是一年之后，草场仍继续遭到破坏，采煤矿井依然随处可见，工业垃圾堆积如山，工业垃圾车依旧奔驰在草场上，草场环境污染的现象并未得到有效遏制[1]。对于这起事件，面对草场大面积被毁坏、珍稀植被遭污染枯死、大量野生动物失去踪影的情形，作为弱势群体的当地牧民要保障自己的权益，只能依靠司法机关的介入，才能有效救济、保护当地的生态环境，保证子孙后代的发展。因而建立环境行政公益诉讼是大势所趋。理论界对于修改行政诉讼法、增加行政公益诉讼的呼声日渐高涨，实践中也已存在多起环境行政公益诉讼案件，但由于立法没有明文规定，人们对环境行政公益诉讼的相关问题一直存在争议。

2 关于环境行政公益诉讼的探讨争议和辨析

2.1 对于公共利益的理解

在公共利益如何定义这一问题上，不同的学者有不同的见解。但普遍认为，“公共利益”是一个不确定的概念。台湾学者陈新民指出：“公共利益的‘最大特别之处，在于其概念内容的不确定性’。主要原因在于‘利益内容的不确定性’和‘受益对象的不确定性’”[2]。张剑认为：“公共利益是在一定范围内，由具有共同价值取向的多数人之利益要求而确定的”[3]。吕忠梅认为私益诉讼是对人的损害，公共利益是对环境的损害。“环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的‘第三者’诉讼”[4]。笔者认为，公共利益是社会公众中大多数人的共同利益。如果对多数人造成了损害，就应属于损害了公共利益，不能简单以对环境损害还是对人损害来区分公共利益和私人利益。

公共利益和私人利益，从字面看是截然不同的两个概念，但实质上二者是对立统一的关系。没有对私人利益的追求不可能形成对公共利益的渴望。换言之，私人利益实际上是公共利益的源头。不能排除环境行政公益诉讼在实践中会出现私人利益与公共利益救济竞合的情况。比如本文前面提到的案件，如果某几个牧民既为了维护自己的利益，又为了维护当地所有牧民的权益提起行政诉讼，要求相关行政机关履行职责保护草场生态环境，对于这种情况，由于牧民起诉的目的包含保护草场环境以维护当地所有牧民的权益，则应定性为环境行政公益诉讼。但如果认为环境公益诉讼的原告中不允许包括受害人，而要按两种诉讼分别受理，显然是在浪费司法资源。大多数人的公共利益中也应包含个体的私人利益，但又不是私人利益的简单相加。

2.2 对于公益诉讼的理解

通常认为，公益诉讼是指国家、社会组织或者公民个人作为原告，对侵犯社会公共利益的行为向法院提起诉讼，经过法院的审理，追究违法者法律责任并对违法者实施制裁措施，最终达到保护公共利益的诉讼制度。

与传统的诉讼不同的是，公益诉讼的本质侧重于维护社会公共利益，以实现公共利益的全面化和最大化为宗旨。公益诉讼的目的不在于迫使被告或者损害行为的实施主体赔偿原告的直接损失，不要求被告已经造成确实的实体侵害结果，而是为了及时纠正被告的不当侵害行为，避免给社会公众造成具有极大可能性的或者实害的扩大损失，导致社会财产和社会资源的浪费。

笔者认为，在判断具体案件是否属于公益诉讼案件时，要做广义的理解，即一些诉讼是为了个人利益进行的，但诉讼本身的意义超出了当事人的范围，具有社会普遍性，且诉讼结果对公众利益的影响较大，则应当视为公益诉讼。当然，还有很多案件是属于对公共资源、公共设施等公共财产利益进行侵犯，由于公共财产所有权不属于个人，如果按照传统诉讼理论，只能由直接利害关系人提起诉讼，那么其他个人就只能眼睁睁看着公共利益遭到损害了。因此，也应当允许无直接利害关系人为维护社会公共利益提出诉讼。

公益诉讼主要包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，而刑事公益诉讼很少被人提及。这是因为刑事诉讼的目的是通过惩罚犯罪来保障人民的利益、国家安全和维护社会秩序，本身就具有公益性。本文讨论的主要是环境领域中的行政公益诉讼，是指当行政机关的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，国家、社会组织或者公民个人为维护公众环境权益可以向人民法院提起的行政诉讼。

2.3 关于环境行政公益的诉讼主体

目前，我国的行政诉讼法尚缺失行政公益诉讼制度,自然也就没有环境公益诉讼原告资格的相关规定。理论界对于环境行政公益诉讼的原告主体资格问题，也存在诸多争议。这一问题直接关系到法院的司法审查权对行政权力制约的力度，值得探讨。

（1）人民检察院是否可以提起环境行政公益诉讼

学者别涛认为，在公益诉讼中的个人诉讼是一种勇敢者的诉讼，当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。因此，人民检察院代表国家提起环境公益诉讼必不可少[5]。吕忠梅教授认为，检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。作为司法机关，其主要负刑事公诉之责；作为法律监督机关, 其主要职能是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督。而且检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力，环境保护机关更为适合提起环境公益诉讼[6]。笔者认为，检察机关可以作为原告提起环境行政公益诉讼。既然检察机关是法律监督机关，负责对行政机关的执法行为进行监督，当行政机关的行为侵害环境权益时，就可以提起公益诉讼。检察机关在诉讼中可以聘请专家辅助人解决专业知识欠缺的问题。由于我国公民一直以来有“厌讼”观念，在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下, 由检察机关向法院提起公益诉讼，有利于保护受损的环境权益。检察机关可以在起诉前先向侵害环境权益的行政机关提出予以纠正的法律意见或建议, 当行政机关逾期未按要求纠正、不纠正或不予答复时，人民检察院再向法院起诉。

（2）如何确认提起环境行政公益诉讼公民的诉讼资格

按照传统诉讼理论，只有与案件具有“直接利害关系”的人才享有起诉资格，这显然限制了保护环境公共利益的诉讼渠道, 会导致该类诉讼的原告缺失、公众保护环境的热情下降、环境遭受污染得不到及时解决。有学者认为，原告与案件没有直接利益的诉讼属于公益诉讼，反之若是原告与案件有直接利害关系，所提起的诉讼就属于环境侵权诉讼[7]。 笔者认为，凡是以维护环境公益为主张而提起诉讼者均可成为适格起诉人，原告资格的判断不必局限于具有直接利害关系。《行政诉讼法》司法解释第12条中的“法律上利害关系”，被司法界理解为直接利害关系，缩小了案件的适用范围。法律上的利害关系有直接与间接之分, 而环境行政公益诉讼所维护的公益也包括个体的私益，与某一具体行政行为有直接利害关系的人固然享有原告资格，但有间接利害关系的人也应该具有原告资格。对于环境公益，每个人都享有诉权，环境公益属于社会成员的共同利益，每一个人都享有利益，因此，无论是否具有直接利害关系，每个公民均有权对危害环境的行政行为提起行政诉讼。由于公民人数众多，可以设置前置程序避免其滥用诉权。公民个人在提起公益诉讼之前，应当先申请检察机关提起公益诉讼，在法定期限内，检察机关没有提起诉讼或者作出答复，公民方可向人民法院提起环境行政公益诉讼。

（3）如何确认提起环境行政公益诉讼的环保团体的诉讼资格

理论界对于环保团体能够提起环境行政公益诉讼基本没有争议，但是否所有的环保团体都能提起诉讼，有没有起诉的资格限制。2014年4月24日，我国通过的新《环境保护法》修订草案第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”笔者认为可将环保团体的原告资格扩大到区一级以上人民政府民政部门登记的环保组织，以使更多的环保团体致力于公益诉讼活动。

2.4 环境行政公益诉讼的客体是对环境的损害还是对人的损害

吕忠梅教授认为“‘对人诉讼’是不宜纳入公益诉讼范畴的”[8]。将环境公益诉讼和环境私益诉讼的客体按照对环境的损害还是对人的损害进行区分，对环境的损害就是环境公益诉讼，对人的损害就是环境私益诉讼。笔者则认为环境只是直接客体，最终环境会影响到人，人才是最终客体，即使是对环境的损害，最终仍会损害到人的权益。改善环境也是为了造福人类，保障现代人及子孙后代居住在一个良好的环境中。因此，无论是环境公益诉讼还是环境私益诉讼的客体都是对人的损害。环境公益诉讼和私益诉讼的区别不宜按照对环境的损害还是对人的损害进行区分，而应按照是对不特定的人的损害还是对特定的人的损害进行划分。行政管理部门违法执法导致不特定多数人的环境权益受损，应属于损害公共利益的行为。

3 结语

对于公共利益、公益诉讼、环境行政公益诉讼等问题的理解，一直是我国法学理论界和实务界争议的问题，辨明这些问题也是构建环境行政公益诉讼制度的前提。

随着社会的进步和经济的发展，出现了不同于以往的诉讼类型，行政机关不予治理环境污染甚至破坏环境侵害多数人共同利益的事件频繁发生，传统的“直接利害关系”标准限制了公众环境权益救济的诉讼途径，致使环境遭受污染得不到及时解决。构建环境行政公益诉讼制度不仅对监督行政机关的环境执法行为和保护公众的环境权益均具有重要意义，也对我国践行科学发展观、建设生态文明社会有重要作用。

[1] 搜狐网.哭泣的阿拉善[EB/OL].（2010-07-30）[2014-08-20]http://finance. sina.com.cn/roll/20100730/00093402658.shtml．

[2] 陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001，182-187．

[3] 张剑.行政法视野下的公共利益考量[J].经济与法，2011，1：223-224．

[4] [6] [8] 吕忠梅．环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008，6：131-137．

[5] 载别涛.环境公益诉讼[M].北京：法律出版社，2007.

[6] 吕忠梅，吴勇.环境公益实现之诉讼制度构想[M].北京：法律出版社，2007.

[7] 张式军.环境公益诉讼制度辨析[J].科技与法律，2010，（8）.

Discussion on Basic Problems of Commonweal Litigation of Environmental Administration

SHI Wei

D925.3

A

1006-5377（2015）03-0045-03 环境污染现已成为当前社会关注的焦点，为有效弥补环保行政执法的不足，需依托于具有较强震慑力的司法手段。目前，我国的民事诉讼法已确立了环境民事公益诉讼，但新的行政诉讼法却没有将公益诉讼纳入进来。因而在实践中，行政机关不予治理环境污染甚至破坏环境的行为依然存在，理论界对环境行政公益诉讼的认定也争议不断。

本文为2012年内蒙古科技大学创新基金项目《内蒙古草原地区环境行政公益诉讼研究》（2012NCW015）的阶段性成果和2014年国家社科基金西部项目《边疆民族地区环境风险治理的行政法学研究》（14XFX009）的阶段性成果。