将水土保持监测经费纳入财政预算与财务管理改革的探讨

陈丽梅

(福建省水土保持试验站，福建 福州350003)

将水土保持监测经费纳入财政预算与财务管理改革的探讨

陈丽梅

(福建省水土保持试验站，福建 福州350003)

财政预算；财务管理改革；水土保持监测；福建省

以水土保持法律法规为依据，深入剖析了水土保持监测的性质与特点，阐明了将水土保持监测经费纳入政府公共财政预算的主要依据。在此基础上，分析总结了福建省水土保持监测工作与财务管理方面存在的主要问题，具体有：水土保持监测起步晚、基础差，监测体系存在先天不足；资金投入不稳定、不足额，监测工作开展起来很困难；财政预算科目设置不合理、不科学；财政预算管理体制不顺；监测点自身财务管理制度不健全、不规范。探讨提出了将福建省水土保持监测经费纳入财政预算与财务管理改革的基本思路。

1 将水土保持监测经费纳入政府公共财政预算的主要依据

一项事业所需经费能否被纳入公共财政预算，关键看该项事业是否属于公益性事业，这是政府公共财政性质所决定的。《中华人民共和国水土保持法》第四十条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。” 该规定是对水土保持监测工作性质与地位最权威、最根本的界定，明确了水土保持监测数据和成果是服务于政府、服务于社会、服务于公众的，因此水土保持监测是一项社会公益事业，开展水土保持监测工作所需经费被列入政府财政预算理所当然。这里必须指出的是，水保法第四十一条关于“对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测”的规定，主要是针对生产建设业主单位而设定的应当履行的水土流失监测法律义务，不属于政府财政的支出范畴。

水土保持监测除了具有公益性，还具有如下3个显著特点：

一是监测内容的法定性。①《福建省水土保持条例》(以下简称《条例》)第三十三条规定：“省人民政府水行政主管部门应当根据我省水土保持的特点和全国水土保持监测网络布局的要求，合理设置水土保持监测站点，对全省水土流失进行动态监测。”本条明确规定全省水土保持监测站点网络体系的建设与运行、管理属于省级“事权”。②《中华人民共和国水土保持法》第三十五条规定：在重力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取监测、径流排导、削坡减载等措施，建立监测、预报、预警体系，等等。水土保持法律法规对各级政府水土保持监测“事权”的划分是明确的，不存在异议，这些法定“事权”既是各级财政对公益性水土保持监测预算科目设定的法律依据，也是政府财政对公益性水土保持监测事业稳定支持的重要依据。

二是监测业务工作的独立性。水土保持监测内容具有法定性，且其自身具有一整套的监测技术标准(或技术规程、规范)与要求，这就决定了水土保持监测是一项专业性较强的工作。水土保持监测主要是围绕水土资源动态状况、水土流失动态及其治理过程的监测与评估等方面展开的，与环保监测、水文观测等其他专业或部门监测的内容不同，具有相对独立的专业领域。因此，其他领域的监测无法替代。

三是监测工作的连续性。水土流失的动态变化情况与人类活动息息相关，只要人类活动存在，其动态变化也必然存在。因此，短时间的或断断续续的监测，其结果不能说明水土流失动态变化规律或趋势，需要连续、长时间序列的监测。

这些特点决定了水土保持监测工作开展所需经费必须是连续和稳定的。

2 福建省水土保持监测与财务管理存在的主要问题

总的来看，福建省的水土保持监测工作基本能按照上级要求开展,但也存在一些深层次问题：

一是水土保持监测起步晚、基础差，监测网络体系存在先天不足。水土保持监测工作业务性质与水文观测相似，但目前全省的水土保持监测管理体系存在“四无”现象，即无机构(县级)、无编制、无专职人员、无工作落实机制。特别是省监测站与各地监测站(点)不是垂直的领导关系，只是业务指导关系，上下级不相隶属，管人与管事分离，造成工作人员不稳定、工作职责不明确。

二是政府财政资金投入不稳定、不足额，水土保持监测工作开展起来很困难。由于宣传不够深入，水土保持监测工作未能引起政府有关部门的真正重视，加上省、设区市、县级财政之间未能把水土保持监测的“事权”与“财权”划分明确，致使水土保持监测各项工作开展所需的经费未能按照水土保持法律法规的要求依法纳入经常性的财政预算，严重影响水土保持监测工作的正常开展。目前福建省的15个国家级监测站点的观测经费，只有省级财政每年给予每个站点5万元，中央和设区市、县级财政均没有安排预算，只能维持最简单的监测业务运行工作，连仪器设备的更新维护经费都无法保障。

三是财政预算科目设置不合理、不科学，影响监测工作的连续性与稳定性。由于政府有关部门对水土保持监测工作的性质与特点认识模糊，致使目前福建省级财政预算中，把水土保持监测经费列在第“213”类第“03”款第“10”项“水土保持”科目之中，该科目预算资金的使用范围包括水土流失治理、生态修复、预防监测、监督执法等10个方面。这里存在的突出问题是：“水土保持”科目下各子科目之间资金分配没有明确界定，导致水土保持监测经费年度预算分配的随意性和不确定性，而不像“水文测报”和“水质监测” 科目那样，具有明确的财政预算科目和确定的预算数额。另外，现有水土保持监测所需经费的财政预算额度，并没有考虑水土保持监测机构缺乏、专职工作人员不足这一现实，未能把水土保持监测的人力成本列入财政预算，导致公益性水土保持监测经费预算数额严重不足。此外，水土保持监测站点的新建、扩建工程也尚未被列入发展与改革部门的基本建设计划。

四是现有财政预算管理体制不顺，影响监测工作的正常开展。目前省级水土保持监测经费由省级财政与水行政主管部门联合下达，直接拨给监测站点所在地的县级水利局(少数直接拨给监测站点)，而没有经过省级水土保持监测机构，造成水土保持监测工作“事权”与“财权”完全分离，形成管钱的不管事、管事的管不了钱的格局，导致诸如观测工作不落实、工作质量难保证、监测经费被截留和挪用等一系列问题，严重影响法定水土保持监测工作的开展。

五是监测站点自身财务管理制度不健全、不规范，影响监测事业的健康发展。一方面，与水文、环保监测行业相比，水土保持监测工作起步晚、基础差，财务管理制度、定额标准的制定比较滞后，难以适应当前水土保持监测工作发展的需要，如水土保持监测领域现只有技术手册没有财务管理手册，监测业务开支的定额标准目前尚处在探索制定之中。另一方面，现有监测站点的财务工作不可能做到独立或相对独立，而只能依托现有水利或水保机构，势必造成财务管理工作的混乱。

3 将福建省水土保持监测经费纳入财政预算与财务管理改革的基本思路

新形势下，福建省水土保持监测经费财政预算与财务管理改革的基本思路是：根据水土保持监测行业工作的性质与特点，针对当前存在的主要问题，按照财政预算、水土保持、政府采购等有关法律法规的规定，立足实际，展望未来，遵循顺序渐进、简便易行、规范高效、有利发展的原则，进行探索与构建。

首先，要科学编制水土保持监测规划。根据财政预算制度的要求，今后凡是没有列入规划的项目，财政部门一律不安排预算，因而科学、合理地编制水土保持监测规划，是监测事业健康发展的前提，是各级政府财政预算的直接依据，也是取得财政持续稳定支持的重要环节。规划内容应当包括：①水土流失调查规划，包括宏观的区域性遥感调查、中观的抽样点调查和微观的监测站点观测等。②水土保持监测站点(包括固定和临时)建设规划，即在现有15个站点的基础上，拟再分期分批建30个不同类型固定站点和100个左右的临时站点，包括建设与运行、管理等内容。③重力侵蚀地区监测、预报、预警体系的建设规划。④水土保持监测信息系统建设规划，包括信息平台、信息传输、信息处理与应用等信息体系建设与运行、管理等内容。⑤水土保持监测科教支撑体系建设，包括监测科研、人才教育培训、技术推广等。

其次，要合理设置水土保持监测财政预算子科目。随着预算法的深入实施，今后预算制度的贯彻执行势必日趋严格，因此必须合理设置水土保持监测的财政预算科目。根据水利部办公厅《全国水土流失动态监测与公告项目管理办法》(办水保〔2014〕257号)第五条规定，即“动态监测项目纳入水利部门预算水土保持经常性专项业务费管理，专款专用”的要求，结合水土保持监测业务工作流程特点，除了监测站点与其他基础设施建设(如监测站点设施建设、信息平台建设等)按发展与改革部门的基本建设项目程序办理，原则上可参照 “水文测报”和“水质监测” 的财政预算科目进行设置。在现有预算分类科目中的第“213”类(农林水支出类)、第“03”款(水利支出款)之下，增设“水土保持监测”项，与第“12”项的“水文测报”和第“13”项的“水质监测”并列，其具体子科目包括：①定期开展水土流失状况调查，包括有关资料(遥感)的收集、野外调查、资料整编、水土流失公报的编制与发布；②水土保持监测仪器设备采购与运行维护；③水土流失物质的采集、保存、运输、测试、化验、分析、资料整编等；④水土保持信息系统的运行与维护，包括数据的传输、存储、处理、更新等；⑤水土保持监测技术的研究、开发、示范、推广和监测技术培训；(6)其他专项任务类。

最后，要进行水土保持监测财务管理改革。针对目前福建省水土保持监测财务管理存在的问题，经过综合分析，在现有法律与政策制度框架内，提出以下改革建议：①站点的管理体制上，根据《条例》第三十三条规定，参照水文系统管理体制，全省基层的水土保持监测站点实行省级垂直管理。②基层监测站点基本建设所需的资金，应由省发展与改革委员会立项，其财务按基建财务管理办法进行管理。③基层监测站点日常运行所需的资金，应被列入省级财政预算，预算金额必须充分考虑目前水土保持监测体系存在的“四无”现象，足额安排所需的经费，应制定专门的财务管理办法，以切实加强财务管理。④属于水土保持监测大宗或批量的仪器设备购买，应按照政府采购的财务管理办法，由省级水行政主管部门或其授权的机构统一负责管理。⑤根据《福建省人民政府关于推进政府购买服务的实施意见》(闽政〔2014〕33 号)文件，可积极探索水土保持监测部分专项工作(如阶段性遥感调查、临时监测点的观测等)实行政府购买服务的具体实现途径与方式，以解决目前存在的财务管理问题。⑥依据水土保持法律法规的规定，属于设区市、县级负责的其他水土保持监测法定事项(“事权”)，按照“谁承当、谁负责”的原则，完善财务制度，切实加强管理。

(责任编辑 孙占锋)

S157

C

1000-0941(2015)04-0059-03

陈丽梅(1971—)，女，福建惠安县人，会计师，主要从事会计与综合管理工作。

2014-11-20