环境影响评价中的公众参与问题探讨

张凤娟 臧晓红 丛林

（大连市环境技术开发中心 辽宁大连 116013）

近年来，我国环境影响评价制度不断发展和完善，使得公众参与引起了全社会的广泛关注。公众参与是决策部门或其委托机构与所有关心公共利益、公共事务管理的人进行信息交流、资源共享的一个过程。公众的参与权是公民重要的权益，公众广泛参与环境评价，是发挥公众力量、解决我国环境问题的重要途径[1]。目前部分发达国家已经逐步将公众参与纳入了环境影响评价实践中，并逐步规范公众参与的流程和相关要求使之制度化和法律化[2]。在中国，环境保护法于1989年颁布，环境影响评价报告书将公众参与被列入评价内容[3]。

2003年，环境影响评价法颁布实施，其中明确要求对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划以及对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，专项规划的编制机关应当在该规划草案报送审批前、建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。之后，环境保护部颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，自2006年起施行。该办法中规定：环境影响报告书经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批环境影响报告书的建设项目；对于环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目；以及环境影响报告书自批准之日起超过五年方决定开工建设，其环境影响报告书应当报原审批机关重新审核的建设项目都需要进行公众参与。

公众参与因此成了环境影响评价中的一项重要工作内容，成为决策部门与所有关心公共利益、公共事务管理的人进行交流和互动的主要平台和渠道，公众参与使项目相关信息在公众、政府和项目方之间得以进行充分的交流，一方面增加了公众参与决策的参与程度，促使决策部门能全面的考虑项目的相关情况，可以极大的促进决策科学化和民主化，促使决策部门作出正确科学的决策，提高决策部门的透明度和说服力；另一方面，公众参与在一定程度上保证了公众的环境知情权、监督权和参与权，使得所有关心公共利益、公共事务管理的人能够充分的了解有关项目情况，从某种意义上，公众参与提高了环境评价的影响力和公众的环境意识，丰富了公众的环保方面的有关知识，监督相关单位的环境违法行为，减少了项目方与公众之间不必要的矛盾；公众参与还有助于规划编制单位、建设单位、环评单位等更准确全面把握项目的环境信息，从而通过环境评价提前采取相应的方法，避免或减缓项目对环境的影响，减少和降低由于进行经济建设而造成的资源、环境成本代价，使项目得到社会效益、经济效益与环境效益的协调统一[5]。

1 公众参与的渠道

在我国，环境影响评价报告中的公众参与一般有以下几种方法：媒体广告法，召开专家咨询或审查会，举行公众座谈会，公众意见调查，举行公众听证会，接受公众来信、来访、诉讼等[4]。媒体广告法，其内容设置一定要浅显易懂、简单明了、公正客观；专家咨询，可以通过向相关领域专家发放调查问卷，也可以就项目的某个具体问题向该行业领域的知名专家、专业人员进行个人或集体进行咨询；公众意见调查，是通过发放调查问卷、网上公示、现场告示等方式，对项目周围公众进行调查问讯；座谈会、听证会等形式相对其他方式而言，此种形式比较正式，一般情况是针对那些环境问题相对较突出，公众比较关心，涉及面较广，社会关注度较高的有关规划及建设项目，听证会应当属于这些方式方法中级别最高的一种公众参与形式。

2 我国进行公众参与时出现的主要问题

我国《环境影响评价法》中没有明确公众参与的法律地位，也没有明确有何种方法来保障公众的在环境影响评价中的各项权利，因此，就没有相关详细的规定去保障该制度的有效性；目前，我国环境影响评价报告中公众参与进展较快，方式方法灵活多样，取得了显著成效，但仍然面临一些问题亟待解决，以提高公众参与的有效性。概括存在的主要问题及原因有以下几个方面：

2.1 公众参与采取的形式单一

目前进行公众问卷调查是多数环境影响评价项目采用的公众参与方式，而且在内容及相关格式的设计上也往往是千篇一律、没有新意。考虑到该工作进行时的实际情况，多数问卷选择采取简单的选择题的方式来设置，这在某种程度上讲节省了被调查的公众人员的时间，同时从另一个角度去看，被参与调查的公众的思维方式被限定，往往是顺着问卷设计和调查人员的意思去被动地回答某些方面的问题，总言之，调查者很难切实准确的表达出自己的一些意愿和想法。有些地方除了采取问卷的方式还进行网上公示的方法，但是在规定的时间内，并不能保证所有会受到项目影响的公众能够关注到。这些情况会造成被调查的对象不具备代表性和广泛性，从某种意义上讲使得公众意见的真实性受到影响，这可能会为以后的环境纠纷留下了隐患。

2.2 被调查者的真实性

环评单位编制报告过程中，按照环境影响评价公众参与暂行办法，公开环境影响评价的相关情况时，告知建设单位进行公众意见调查，以征求公众的意见，但是有些建设单位在做公众参与这项工作时为了节省人力物力，同时也为了避免公众对项目可能带来的阻力，直接在单位员工或者寻找“群众演员”进行相关调查，从而掩盖了公众参与的真实性，令人担忧的是这种情况并不罕见，因而使得被调查者的真实性受到影响。

2.3 公众意见统计过程中存在问题

很多环评报告书的编制过程中，对于公众参与的结果并没有认真去统计分析，处理上过于草率，统计结果报喜不报忧，大多数情况下都是只对项目持赞成态度的公众意见进行简单地阐述，而对于那些持有条件赞成以及持反对意见的公众意见却采取了过多隐瞒、轻描淡写的方式。导致上述这种情况的发生，使得所参与的公众意见的有效性大打折扣了。

3 对于公众参与制度的几点建议

3.1 设计科学的公众参与调查问卷

一份科学合理的调查问卷应该具备以下功能：首先在设计上要科学合理，能够满足调查者所需要的相关信息资源；二是深入浅出，必须以简单易懂的语言与被调查者沟通；三是必须可转换为决策者所需要的信息。因此做一份合格的公众调查问卷，需要做好现场调查，然后科学的设计，调查的问题必须通俗、精简、有效。

3.2 保证公众参与信息来源的渠道畅通

要想做好公众参与，必须首先保证其信息来源渠道的畅通，这个问题主要体现在发布信息及收集信息两方面。发布信息的目的是让公众了解项目涉及到的资源及项目所采取的环保措施，若公众不了解或信息掌握不准确就无法提出合理的意见和建议。信息收集可通过网络以及信箱等多种方式进行。

3.3 完善公众参与制度和监督权

完善公众参与制度保障和权力监督是推进生态文明建设的重要途径和手段。要建立有效的公众监督体系，完善相应的程序。要用法律手段保障公众的环境参与权，引导公众全过程、高密度地参与生态文明建设。要不断提高公众环境素质、宣传普及环保知识、培养公众的维权意识，要充分听取公众意见，使公众参与环境影响评价的全过程。公众参与不仅可以减少矛盾，在一定程度上降低环境违法事件的发生概率，也可以促进决策部门与公众间的交流与互动，提高公众参与环境影响评价的主动性、积极性。在参与过程中，公众可以相互学习知识、技能，进行信息交流。

4 结语

从公众参与环境影响评价状况来看，我国环境影响评价信息公开还不充分，虽然公众意识逐渐增强，但并没有广泛参与到其中。应当进一步完善相关法律法规，通过完善公众参与形式、拓宽公众参与渠道、保障公众参与权利等一系列的措施，不断规范公众参与的过程，稳步地提高公众参与的能动性，逐步提高公众参与的有效性，促进决策的科学化与民主化，全面维护公众的正当环境权益。

[1]梁亚荣,陈利根.环境影响评价中公民参与权的保障[J].南京农业大学学报,2006(3):61-64

[2]刘磊,李继文，吴春旭.提高公众参与环境影响评价有效性的研究[J].四川环境,2009,28(1):1-2.

[3]王超，曾玉香.环境影响评价中公众参与的问题和对策探讨[J].环境科学与管理,2010（2）:191-194.

[4]李艳琴.我国环境影响评价中公众参与有效性问题研究.2007.

[5]赵燕华，解洪兴.环境影响评价中的公众参与程序设计与案例分析.环境评价,2004:39-43.