我国地震应急的回眸与启示

◎ 陈章立李志雄

我国地震应急的回眸与启示

◎ 陈章立1李志雄2

本文对我国地震应急工作由单类事件到多类事件的应急，由被动的应急到有准备的应急的发展历程作了简要的回顾。阐明地震应急具有鲜明的社会性、科学性、时代性特征，是一项复杂的系统工程。依此对地震应急的要素作了简要的讨论，指出地震应急工作的成效首先取决于主体的协调联动，同时有赖于全民防震减灾意识的增强及有关知识水平的提高和现代科学技术，尤其地震科学技术的进步与应用。

地震应急 发展历程 应急对策 协调联动

引言

随着社会经济的发展，地震对社会经济生活的影响越来越大。地震应急工作在减轻地震灾害，维护社会稳定中的作用越来越突出，怎样提高地震应急成效成为防震减灾工作中必须认真研究的重要问题之一。

地震应急是一项复杂的系统工程，必须在各级政府领导下，各有关部门各司其职，密切配合，进行协调一致的努力。我们地震工作部门作为国家防震减灾的专业队伍和主力军，在地震应急中扮演了其他部门难以替代的重要角色。

1.我国地震应急工作的发展历程

古今中外，不论哪种社会制度的国家，一旦发生破坏性，尤其灾难性地震后，地震灾难都会民众在心理上蒙上了一层恐惧地震的阴影，往往也引发了四种现象：

1. 中强以上地震的波及区，虽然房屋建筑物构筑物完好无损或只有少数损失，但部分民众因担心如果发生更大地震，房屋建筑物构筑物可能遭受破坏，从而忐忑不安。

2. 有感而无破坏或仅有个别抗震性能很差的房屋遭受破坏的小震，尤其小震群的发生，当地部分民众因担心发生更大的地震，从而人心不稳。

3. 迅速蔓延、扩散的，某地某时即将发生大地震的谣传，导致当地及近邻地区部分民众惊恐不安，有些人甚至外逃“避震”。

4. 破坏性地震短临预报发布后，当地部分民众惶惶不可终日，有些人甚至外逃避震。

以上四种现象往往对当地社会经济生活造成不同程度的影响，甚至造成不必要的经济损失，也需要当地政府和有关部门采取相应的应急对策措施，以维护社会稳定。

1966年3月河北邢台MS6.8、7.2级强震，是新中国成立后在我国人口稠密地区发生的首次灾难性地震，使灾区人民蒙受较大的灾难，同时也揭开了我国包括地震应急在内的防震减灾的新的一页。回顾近50年来我国地震应急工作历程，可大致将其分为以下四个阶段：

1966-1978年：这是我国大陆地震频度高，强度大的地震活跃时期。这个时期的地震应急，以破坏性地震后的紧急救援为主。这一方面是因破坏性地震频发，另一方面，这时期正逢我国文化大革命，社会本身处于动荡中，城镇经济活动处于停滞或半停滞状态，因此有感地震对社会经济生活的影响不显突出。这一时期的紧急救援，绝大多数处于被动状态，这主要是因为除1975年辽宁海域7.3级地震，1976年四川松潘7.2级地震，震前作出了较明确的短临预报外，绝大多数破坏性地震前，没能做出短临预报，当地政府和有关部门对紧急救援缺乏必要的准备。

1978-1988年：与上一时期比较，这个时期我国大陆地震活动水平虽然相对较低，但每年仍有多次破坏性地震发生，破坏性地震的紧急救援仍是地震应急的主要任务。总体上来说，紧急救援仍处于无准备的被动状态，地震速报的时间也没有明显缩短。有所不同的是1978年党的十一届三中全会后，我国社会开始进入以经济建设为中心，改革开放的新时期。地震对社会经济生活的影响显著增大，突出地表现为前面提及的四种现象，尤其前三种现象往往对社会稳定造成不同程度乃至严重的影响。例如，1980年7月下旬-8月上旬所谓福建泉州即将发生8级以上大地震的谣传（郭增建、陈鑫连主编，1986），导致闽南地区尤其泉州民众普遍忐忑不安，经济活动处于停滞、半停滞状态；1984年南黄海Ms=6.1级地震，上海市和江浙沿海地区虽然没有破坏，但普通强有感，许多人惊逃户外，有些人一度露居室外；1986年11月中下旬山西运城地区夏县有感的小震群引发了所谓当地可能发生9级地震的谣传（陈章立，2007）。尽管当时夏县冬雨连绵，天气严寒，民众仍普遍露居室外，抢购生活用品，不少外逃“避震”。谣传迅速蔓延至整个运城地区，并波及临汾地区和太原市，对晋南的社会经济生活造成了严重的干扰，引起了从省到中央领导的高度关注。

1988-1998年：这是推进地震应急工作法制化，由被动到有准备的应急的转变，且地震工作部门的应急任务又有所扩展的时期。在这一时期初期两个重要事件对这种转变起了积极的推进作用：

1988年11月6日云南澜沧-耿马发生Ms=7.6、7.2级强烈地震，造成严重的灾害。灾区位于高山峡谷地区，居民点分散，多远离县城，交通不便。强震发生后，虽然来自云南各地的医疗队等救灾队伍奉命迅速抵达澜沧，救灾物资也迅速抵澜沧。但面对高山峡谷，山间公路狭窄，且多数居民点远离公路的现状，震后前二、三天救援进展缓慢，不仅救灾物资难以及时分发给灾民，而且进村缓慢，有些物资仍滞留在县城。云南省地震局现场地震工作队伍徒步考察，并组织部分人员用省地震局的汽车护送医疗队进村。同时建议当地政府尽快从澜沧各单位调集车辆并组织机关、企事业单位干部职工护送医疗队和救灾物资赶赴灾区各居民点。震后赶赴灾区的时任国家地震局局长方樟顺等人总结这次地震救灾的经验教训时，认为为了紧急救援更加快速、有序、高效，应制定破坏性地震应急预案，并常备不懈。国务院领导采纳了我局的这一建议，首先在“三定”方案中，明确国家地震局在地震应急工作中的职责。同时责成国务院法制办会商我局起草《破坏性地震应急条列》，经国务院常务会审定通过，从1995年4月1日起开始实施。在此基础上，1996年国务院制定并颁布了《破坏性地震应急预案》，明确了国务院各有关部门和地方各级政府在地震应急中的职责。同时要求国务院各有关部门和地方各级政府必须制定相应的破坏性地震应急预案。我国破坏性地震应急工作开始初步纳入法制化管理的轨道，初步变被动的应急为有准备的应急。

1989年10月18日、19日山西大同-河北阳原之间发生了中强地震震群，最大地震为Ms=5.9级地震，造成了较严重的灾害。世界银行主动提出愿意为大同-阳原灾区恢复重建提供长期、无息贷款。这是打破当年春夏之交首都那场政治风波之后，以美国为首的西方国家经由其操控的有关国际机构对我国进行无理制裁的第一个贷款项目。国务院对该项目很重视，责成我局在财政部的领导下，会商山西、河北两省政府组成谈判小组与世界银行谈判。鉴于贷款的数额以地震灾害损失和恢复重建方案为依据，我局立即组织地震科技队伍开展地震灾害损失评估工作，并在此基础上会同两省政府的有关部门制定了地震灾区恢复重建方案。世行组成了由7名国际著名专家参加的专家组深入灾区考察，认为我方提供的灾害损失评估是实事求是的，恢复重建方案是可行的。因此，谈判总体上较顺利，世行决定为灾区恢复重建提供3000万美元的贷款。为使灾区社会经济生活尽快恢复常态，恢复重建必须尽早进行，中央财政对灾区恢复重建的支持应以灾害损失评估作为重要的依据。财政部认为我局不仅有能力，而且没有任何的利益关系，建议国务院责成我局承担地震灾害损失快速评估的任务。国务院同意财政部的这一建议，并在我局的“三定”方案以及之后的破坏性地震应急条例等法规性文件中予以明确。

在这个时期的后期，国家制定了《中华人民共和国防震减灾法》。1997年12月29日全国人大常委会通过了《中华人民共和国防震减灾法》，从1998年3月1日开始执行。在法律上明确防震减灾工作包括地震监测预报、地震灾害预防、地震应急，震后救灾与重建。肯定了地震应急在防震减灾中的地位与作用，对破坏性地震应急的工作内容作了规定，强调了地震应急预案的制定，明确了国务院各有关部门和地方各级政府在地震应急工作中的职责。《中华人民共和国防震减灾法》的实施为变被动的地震应急为有准备的、快速、有序、高效的地震应急提供了法律保障。

1998年以来：这是依靠法制和科技，提高地震应急实效的时期。1995年国务院颁布《破坏性地震应急条例》后，国务院各有关部门和各省（区、市）政府都按条例的要求制定了本部门、本省（区、市）的破坏性地震应急预案。许多地区，尤其高地震烈度区划区的地（市）、县政府也制定本地区的破坏性地震应急预案。《防震减灾法》颁布实施后，从国务院各有关部门到地方各级政府普遍按《防震减灾法》的要求对各自的预案作了修改。鉴于法律的生命在于执行，尤其对任一地区，破坏性地震不是时常发生的，属小概率事件，为了做到“常备不懈”，《防震减灾法》颁布实施以来，各级地震工作主管部门普遍配合同级人大常委会的有关职能部门不定期地对防震减灾法的贯彻情况，包括破坏性地震预案的落实情况，进行了执法检查。近10多年来的实践表明，由于把地震应急工作纳入法制化管理的轨道，有了预案，逐步改变了过去破坏性地震发生后被动应急的状态，多数破坏性地震后的应急工作快速、有效、高效。

近10多年来科学技术发展日新月异，在地震应急中开始把有关的先进技术应用于破坏性地震，尤其是灾难性地震的紧急救援，逐步提高了救援的时效性和效率。这主要表现在以下几个方面：

地震速报的时间大大缩短。在模拟地震记录时代，我国地震台网对国内破坏性地震速报的时间，一般达一、二小时间，甚至更长些。在“九五”期间，我国建立了由47个基本台组成的国家数字基本地震台网，每个台站都通过卫星把地震波形数据实时地传送到国家数字地震台网中心。与此同时，各省（区、市）先后建设了区域数字遥测地震台网。国家台网中心和区域台网中心都实现了用计算机对地震数据的自动处理。国内破坏性地震发生后，一般在1-2分钟内即可给出震中位置，几分钟（一般不超过10分钟）内即可给出地震的震级。从而为尽快启动、实施破坏性地震应急预案赢得了时间。

建立了以卫星通讯为主干通讯网，卫星通讯与无线通讯相结合的，连接国家—省（区、市）地震应急指挥中心—地震现场的地震通讯与信息系统。显著提高了震情、灾情等各种有关信息的传递、汇总、反馈效率，为地震应急指挥提供了必要的支持。

把地震破裂过程的反演和高分辨率遥感技术应用于强烈地震灾区灾情分布的探查。强烈地震，尤其是8级地震，破裂区范围很大，相应地，灾区的范围很大。但由于震源区结构不均匀性，相应的地震破裂分布的不均匀性等原因，灾情轻重程度的空间分布往往较复杂。为了为紧急救援提供可能的重点目标区域，汶川8级地震发生后，局地球物理研究所和地震预测研究所的有关专家随即对这次强震的破裂过程进行反演，从下载收集全球数字地震台网的波形数据，到产出结果仅用了几个小时的时间。反演结果表明，汶川8.0级地震造成长达300多公里的破裂区，地震错距的分布是很复杂的。以汶川和北川错距为最大，都达6米左右，这两个区域相隔100km左右（赵翠萍主编，2013），这与实际震害调查结果相吻合。汶川8级地震发生一天后，中科院有关单位专家根据高分辨率遥感图片的解释也给出了类似的结果。在强震发生后，灾区交通、通讯不畅的情况下，以上两方面技术的应用，为紧迫救援提供了重点目标区域。这两方面的技术在2010年玉树7.1级地震后，又得到较好的应用。

组成了地震灾害紧急救援队，用先进的生命探测等技术，抢救被掩埋的人员。我国地震紧急救援专业队伍的组建显著滞后于欧美、俄罗斯和日本。1999年8月17日土耳其7.8级灾难性地震发生后，20多个国家迅速派出专业的地震灾害紧急救援队赶赴灾区协助当地抢险救灾。我国作为联合国常务理事国，派不出这样的救援队，我驻土耳其使馆深感被动。一个月后，9月21日我国台湾集集发生7.6级灾难性地震，美国、俄罗斯、日本立即派出地震灾害紧急救援队赶赴台湾。党中央、国务院对台湾同胞十分关心，但由于我们没有这样的专业救援队，没能向台湾当局提出派专业救援队赴台协助抢险救灾的问题。鉴于这种被动的状况，我局领导向国务院领导建议，成立精干的国家地震灾害紧急救援队，以履行作为联合国常务理事国的责任，并执行国内大震高难度的抢险救灾任务。党中央、国务院、中央军委对我局的这个建议很重视，决定由我局牵头组建由解放军某部工兵团、武警总医院和我局科技人员组成的“中国国际地震灾害紧急救援队”。中央财政拨付专款为救援队配置了适用于地震灾害现场使用的生命探测、抢险、医疗等先进的设备。经过一年多的筹备，救援队于2001年4月27日正式成立，国务院领导亲自为救援队授旗。10多年来，该救援队不仅多次赶赴国外灾难性地震灾区，协助当地抢险救灾，得到国际社会高度的赞赏，而且在国内许多大震的抢险救灾中发挥了重要的作用。近10年来，多数省（区、市）又组建了省级地震灾害紧急救援队。为提高队伍的技能，我局在北京建立了地震应急救援培训基地。所有这些救援队在汶川等大地震的抢险救灾中都发挥了重要的作用，尤其是在城镇、工矿企业的高难度抢险救灾中发挥了一般救灾队伍难以替代的作用。

回顾我国地震应急工作发展的历程，可以认为地震应急是一项复杂的系统工程，且具有鲜明的内涵和特征。本文尝试对其作简要的归纳：

地震应急是人们面对突发性“地震事件”，为减轻地震灾害和维护社会稳定而采取的紧急对策行动。下面根据本文前面所述，谈谈作者对这一内涵的理解：

突发性“地震事件”，不是泛指的所有地震事件，不包括未威胁人类安全的地震，但也不仅局限于破坏性地震，还包括强有感而无破坏的地震，以及地震谣传。我们理解《防震减灾法》和《地震应急条例》突出破坏性地震的应急，包括临震预报发布后、地震发生后的应急是鉴于务必把保护人民生命安全和拯救生命摆在首要的、最重要的位量。这体现了“以人为本”的理念，无疑是正确的。之所以把地震应急的对象—突发性地震事件的内涵作上述扩展，主要是鉴于地震灾害的属性及时代性特征。在各种自然灾害中，地震灾害是突发性的，极震区的灾害在几秒—几十秒内形成。因此，易于在人们的心理蒙上一层恐惧地震的心理。于是对无破坏而强有感的地震，以及地震谣传，不少人产生本能的反应，惊慌不安，有些人甚至采取某些盲目的行动，从而影响社会稳定，干扰了正常的社会生活和经济活动。近几十年这方面的现象不乏其例（陈章立，2007），就全国而言，几乎年年有之，只是影响的程度不同而已。如不及时、妥善应对，必然造成不应有的损失。改革开放以来，我国经济处于持续快速发展时期，这一问题更为突出，尤其是对在经济发达、人口稠密地区发生的此类突发性“地震事件”，如不及时妥善应对，所造成的损失也是相当可观的。这决定虽然破坏性地震是地震应急的主要对象，但不宜仅局限于此，还应把可能影响社会稳定，进而造成不必要损失的其他突发性“地震事件”包含在内。

本文所称的“人们”泛指地震应急的主体，包括与突发性“地震事件”有关的各级政府和各有关部门。由于地震应急离不开民众的支持与参与，从这个角度来说，“事件”发生地区的民众也属地震应急的主体。

在“行动”之前冠以“对策”两字，在于强调“行动”不是盲目的，针对某 特定的突然性地震“事件”，地震应急不仅有相应的目标，而且行动有相应的原则和方式。

根据上述地震应急的含义及近几十年来应急实践，地震应急作为防震减灾工作的一个重要方面具有显明的社会性、科学性和时代性特征。社会性意指地震应急必须在有关地区各级政府领导下，各有关部门和广大民众进行协调一致的努力，应急的成效具有广泛的社会影响；科学性表现为有效的应急，不仅必须以现代科学技术为支撑，而且应急决策应是科学的，应正确地确定应急的目标，把握应急的要素，制定并实施可能最佳的对策行动方案；时代性表现为社会经济发展既为地震应急提供更有力的条件支撑，又对地震应急提出更高的要求，不仅应坚持“以人为本”，在破坏性地震发生后，更加迅速、有效地拯救生命，安置好灾民的生活，而且应高度重视其他地震“事件”的应急，以维护社会稳定。

2.不同类型地震应急“事件”的对策与决策

按本文前面所述的地震应急的内涵，不妨把地震应急事件分为两大类：Ⅰ类为破坏性地震的应急，包括临震应急和震后应急；Ⅱ类为无破坏的地震“事件”的应急，包括“大震”的有感而无破坏的波及区，有感小震群及地震谣传的应急。

《防震减灾法》和《破坏性地震应急条例》主要强调破坏性地震的应急。要求制定出地震应急预案也是针对破坏性地震。但Ⅱ类“事件”的应急不可回避，且随着社会经济的发展越来越重要，尤其是对于人口稠密、经济较发达地区，对此类“事件”如果处置不及时或不当，可能严重干扰正常的社会生活和经济活动，造成不应有的损失。1996年11月9日南黄海6.1级地震后，国务院责成国家地震局在上海召开了大城市地震应急经验交流与研讨会。国务院相关领导到会作了重要讲话，强调必须高度重视这类“事件”的地震应急。这类“事件”的应急必须以对震情的判断为支撑，这就决定着地震工作部门在这类“事件”的应急中扮演了其他部门不可替代的角色，负有重要的责任。作者认为各级政府和地震工作部门应针对这类“事件”制定相应的预案，以完善地震应急预案。

这两大类“事件”应急的目标不同，应急的要素也有差别，这决定相应的应急预案的内涵、应急决策的风险及对策行动方案也必然有差别：

Ⅰ类“事件”，即破坏性地震的应急，其应急目标无须赘述，是争取最大限度地拯救生命和安置好灾民的生活。Ⅱ类“事件”，应急的目标则不然，主要是尽快解除民众的惊慌，恢复社会秩序，维护社会稳定，争取最大限度地减少，乃至避免“事件”对社会经济生活的干扰及其所造成的不应有的损失。

关于破坏性地震应急的目标，有必要作补充说明的是《防震减灾法》和《破坏性地震应急条件》中规定的临震应急，指的是临震预报意见发布后的紧急对策行动。而在地震预报实践中，在许多情况下，发布的不是临震预报，而是俗称的“短临预报”。预报的可能发震时间，一般为未来一、二个月或二、三月甚至稍长些。预报可能发震的地域，一般范围仍较大，往往包含若干地（州、市）县。对“短临预报”的应急，理应增加维护社会稳定和有效地震情跟踪，对震情作进一步判断，缩小预报时空尺度的目标。

应急要素指的是确定应急对策行动方案时，必须考虑的因素。两大类“事件”应急的要素，虽有某些共同的方面，又明显有别：

Ⅰ类“事件”应急的要素主要包括灾情、环境、队伍、条件等。下面分别作简要的讨论：

灾情包括地震所造成的人员伤亡和直接的经济损失。对地震应急而言，指的主要是人员伤亡。显然，有没有发布临震预报（或短临预报）明显有别。这里主要对无预报的情况下，在地震台网给出地震基本参数的速报结果后，怎样对地震可能造成的人员伤亡状况作粗略的估计。其可能的影响因素主要包括地震的大小，灾区的人口，房屋的建筑物构筑物的类型与抗震性能，地震发生的时间（白天或夜间等），灾区的地形和土质，灾区为城镇还是农村等。不仅应考虑由房屋建筑物构筑物倒塌、破坏造成的人员伤亡，而且应顾及由地震所引发的诸如崩滑流（山崩、滑坡、泥石流）、火灾、水灾等次生灾害可能造成的人员伤亡（陈章立，2007）。这里不对这诸多因素的影响作详细的赘述，仅指出在我国近几十年来的地震应急实践中，一般采用震灾快速初估与经验对比相结合的方法对地震可能造成的伤亡人数作粗略的估计。震灾快速初估意指综合上述诸因素，按一定的模型作可能的伤亡人数作粗略的估计。经验对比是借助以往诸要素与现发生的地震相似的地震灾害对地震可能造成的人员伤亡状况作粗略的估计。把两方面结果的平均值作为估计数，但多数情况，主要采用经验对比的方法。显然，不论采用哪种方法，所给出的估计都是相当粗略的，一般只能给震亡人数的量级：无死亡或个别死亡，十人量级，百人量级，千人量级，万人量级，十万人量级。受伤人数一般显著多于震亡人数，为几倍，甚至十几倍（唐山7.8级地震死亡24.2万人，伤16.1万人指的是重伤、伤残，未包含轻伤）。

环境包括灾区的自然环境和人文环境。自然环境主要包括地形地势（平原、高原、戈壁滩、丘陵、高山峡谷、海拔高度等）和震时灾区的天气（季节、气温、雨雪、风力等），以及河流、水库等。自然环境不仅涉及到是否可能产生次生灾害的问题，而且对紧急救援的难度有不同程度的影响；人文环境除前面已提及的灾区为农村，还是城镇（大中城市与小城市镇有别），灾区的人口，房屋建筑物构筑物的类型与抗震性能外，还包括灾区居民点的分布（集中还是分散），灾区所在地区（地、市、县）的经济发展水平、交通条件、民族与风俗习惯等。人文环境不仅对灾情产生直接的影响，而且对紧急救援的条件支撑及灾民的安置有不同程度的影响。

队伍包括破坏性地震发生后赶赴灾区的各种队伍（解放军、武警、公安、消防、医疗队、专业的地震灾害紧急救援队，以及交通、通讯、生命线工程抢修队伍等）和灾区民众。灾区民众的自救互救知识与技能对拯救生命至关重要，进而对赶赴灾区队伍的救援任务有不同程度的影响。赶赴灾区紧急救援队伍的规模主要取决于灾情，而紧急救援的效率与救援队伍的技能及灾区的自然环境等有关。

条件意指紧迫救援的物资保障和技术支撑。物资保障主要为安置灾民生活的必须品：食品、饮用水、衣被、帐篷等。技术支撑主要包括生命探测与拯救、医疗、照明、以及抢修与排险等技术和相应的装备。物资保障和技术支撑直接影响了救灾的效率和效果。

毫无疑问，破坏性地震应急预案应充分体现应急的目的，充分顾及应急的诸多要素，并应立足于严重震灾和不良、乃至恶劣的自然环境。具体对策行动方案应与其相应：

发布临震预报后，一方面应立即组织力量动员所预报地区的民众撤离抗震性能差的房屋建筑物构筑物，并安排临时食宿，以及维持社会治安。另一方面应立即对灾情进行预测，依其确定紧急救援队伍的规模和组成，整装等发。队伍的规模应立足于预报的震级和相应的预测的灾情可能偏低，适当增大些；对“短临预报”的应急，则应按“内紧外松”的原则，加强震情跟踪和检查督促应急预案的落实，作为紧急救援的准备。

无临震预报的破坏性地震发生后，应立即启动破坏性地震应急预案规定的各项紧急救援行动。按前面所述的灾情的快速初估，确定首批赶赴灾区执行紧急救援任务的队伍的规模与组成，并调运相应的救灾物资。鉴于初估的震灾可能偏低，应组织后续的队伍和物资，整装待发。

尽管破坏性地震应急预案应立足于严重震灾和不良，乃至恶劣的自然环境下的紧急救援，但破坏性地震发生后，可能出现未曾预料的现象，在这种情况下，现场与后方抗震救灾指挥机构应密切配合，尽快采取相应的措施，予以解决。例如1998年1月10日河北张北Ms=6.2级地震发生后，河北省政府立即启动应急预案，紧急救援迅速展开，但遇到了一个预案中没有意料到的，被灾民称为多年未遇的恶劣天气：震后数日，灾区普降大雪，气温低到零下35℃左右，且大风呼啸，寒风凌厉，帐篷不仅难以御寒，而且难以挡风，且帐篷难以固定。灾民的住宿御寒成为救灾中的突出问题，如不尽快解决将可能导致疾病蔓延或冻毙（伤）现象。国务院和中国军委对此高度重视，迅速从部队和其他部门调集2000多顶棉帐篷运往灾区。与此同时，现场指挥部鉴于泼水成冰的现象，立即推广了把水泼到单帐篷上，开成浓厚的冰层，起到固定帐篷和挡风御寒的作用；又如，1999年11月29日辽宁岫岩Ms=5.4级地震的临震预报发布后，预报可能发震地域的三个乡镇，绝大多数民众都按当地政府的要求迅速撤离危房，但有几个小煤矿的经营者和矿工不相信地震预报，坚持在矿井中作业。在劝说无效的情况下，现场指挥只好做出果断的决策，命令武警把矿工尽快架出矿井。就在矿工全部撤离矿井后1小时,发生了Ms=5.4级地震，若干个矿井坍塌。诸如此类在预案未意料的现象在许多破坏性地震应急救援中出现过，由于现场指挥机构的决策者充分发挥了主观灵动作用和应急处置能力，多数得到妥善解决，保证了紧急救援迅速、有序、高效地开展。顺便提及，岫岩5.4级地震的震预报发布后，国内外许多媒体的记者云集岫岩，亲眼目睹震前的紧迫动员和震后紧急救援的全过程，作了较详细的报导。震后第三天，中国地震局率代表团到菲律宾马尼拉出席国际大城市地震对策研讨会，许多国家政府官员和专家在发言中对岫岩地震的成功预报和应急作了充分肯定，认为既要有预案，又应充分发挥决策的应变指挥能力。会议一致决定，为借鉴我国防震减灾，尤其地震应急的经验，下届国际大城市地震对策研讨会在中国召开。

Ⅱ类“事件”应急的要素主要包括震情与环境。下面分别作简单的说明和讨论：

震情指的是“事件”本身的特征和对“事件”发生区域后续灾情的判断。 同属此类的三种现象，“事件”本身的特征明显有别：地震谣传所传播的将要发生的地震都是大地震，甚至7级以上，8级以上强烈地震，可能发生的时间、地域都很具体，但毫无科学依据，甚至纯属捏造。例如，前面提到的1980年7月上旬—8上旬福建泉州的地震谣传源于香港明报刊载的所谓“中美日三国联合在泉州湾开展石油勘探，发现地下有一个空旷大洞，将会陷落，形成地震，强度在8级以上”。“中美日在泉州联合在泉州湾开展石油勘探”这个前提根本不存在，“地下有一了空旷大洞，……”同样纯属捏造；1986年11月中下旬山西运城地区夏县有感小震群活动期，谣传李四光教授生前预测该地将发生9级地震，同样纯属捏造；1998年1月下旬在北京迅速蔓延扩散，在国内外产生强烈反响的在北京即将发生大地震的谣传，所传播可能发生的地震三要素都非常具体：发生时间为正月初二（1月29日），地点为北京百花山，震级为7.3级。这源于北京某大学的一位教授采用称之为 “可公度”法，根据几千年的历史地震的统计分析所做出的预测，并擅自对社会传播。根据历史地震的统计分析不可能做出短时间的预报，更不用说临震预报，这早已是国际地球科学界的共识；与地震谣传有别，中强以上地震的波及区和小震群活动区，民众忐忑不安是因强的震感而担心发生更大地震。对这三种现象的应急对策都必须以对后续震情，即对近期是否可能发生导致事发地区遭受破坏的地震做出明确的判断。但其判断的风险性明确有别。对地震谣传，判断的风险最小，除非当地当时多种前兆观测资料出现较明显的异常，在一般情况下，基本上不存在风险。对中强以上地震的波及区和小震群活动区，则存在不同程度的风险。其风险主要取决于对当地各种前兆观测资料的分析，尤其对地震序列本身特征的把握，以及专家们的预报经验。

这里所称的环境与Ⅰ类“事件”有别，主要指事发地区的经济发展水平和民众的地震科学知识。“事件”对社会经济生活的干扰及其所造成的不应有的损失与事发地区经济发展水平直接相关联。民众的地震科学知识状况能影响其心理状态及对地震工作部门给出的震情判断意见的反应。

毫无疑问，Ⅱ类“事件”的应急对策行动应以实现其应急目标作为基本出发点，充分顾及事发地区上述的人文环境（某些“事件”可能还涉及天气等自然环境）以及对震情判断的风险程度。对策行动都以让社会公众清楚地震工作部门对震情的判断意见作为主要着眼点。但鉴于上述同属此类的三种现象，其风险程度有别，加之，有些“事件”，其环境较特殊，相应的对策行动的方式方法也有一定的差别：

地震谣传，传播快、覆盖面广，对震情判断的风险上，基本无风险。对策行动理应果断，不仅应“快”，而且覆盖面应尽可能广。近几十年来有关地区的政府和地震工作部门对地震谣言的应急处置，总体来说是有效的，在公开向广大社会公众讲清楚地震工作部门对震情的判断意见之际，对谣传的所谓“依据”进行剖析，指出其捏造性和伪科学的本质，从而很快平息了谣传，使社会生活和经济活动恢复常态。但也有少数“事件”的应急处置，有值得反思之处。例如，前面提及的1998年1月下旬在首都北京出现的地震谣传，作者认为对该“事件”的应急处置存在两方面的不足：一方面，谣传以迅猛之势传播，而“官方”的应急反应相对滞后，致使在1-2天之内，谣传不仅覆盖北京各城区，且扩散至全国各省（区、市）和海外许多国家、地区。另一方面，本已滞后的反应，其覆盖面却相当有限，仅在《北京晚报》刊登了地震工作部门的意见，多数市民不清楚该意见。鉴于谣传越演越烈，不仅严重干扰了首都正常的社会经济生活和国家机关正常的工作，而且在国内外产生强烈的反响，中央领导果断决策，授权中国地震局会同中央电视台台长处理该“事件”。由于及时在中央电视台滚动播放辟谣公告，很快就平息了谣传，首都社会经济生活和各项工作很快恢复常态（陈章立，2007）。在中央电视台公开发布此类辟谣公告，可以说是史无前例，其经验教训是深刻的。表明面对伪科学的地震谣传，应急反应必须果断迅速，对策的覆盖面应广。

当无破坏而强有感的地震“事件”伴生地震谣传时，可能增加地震应急反应的复杂性。在这种情况下，不仅应牢牢把握应急的目标不动摇，而且必须对应急的诸要素的特征作深入的分析，以确定相应的对策行动方案。例如，前面提及的1986年11月中下旬山西运城地区夏县小震群发生后，伴生了地震谣传。尽管山西省地震局明确判断夏县小震群属一般震群活动，不是大地震的前震，但当地民众鉴于地震工作部门在小震群发生前没能做出预报，对我们的能力和判断意见持怀疑态度。为了破除这个困惑，现场地震工作队伍鉴于对震情的正确判断和表述是采取应急对策的基础，首先对夏县小震群的特征和发展趋势作了深入的分析研究。发现该地震序列具有密集——平静——发生有感地震特征，且因震源较浅，ML=3.0级左右地震，当地民众就强有感。于是决定争取对一些有感地震做出成功的临震预报，以首先破除这一困惑，为平息地震谣传鉴定基础。尽管这一决策存在一定的风险，但获得成功的希望较大。反之，如任地震谣传继续扩散、蔓延，后果不堪设想。权衡利弊，现场地震工作队伍的决策者做出了决断。在形成临震预报意见后，运城地区政府立即向当地社会公开发布临震预报。在24小时的临震预报时间里，于11月24日18时00分发生了3.7级强有感地震。临震预报成功，困惑破除，谣传平息，社会经济生活很快恢复常态（陈章立，2007）。国务院派往夏县地震现场的两位高级记者跟踪了由小震群及地震谣传所产生社会经济反响和这次地震应急决策与实施的全过程，在人民日报发表了题为“关键时刻的决策”一文，认为这是一次依法以保护人民利益，维护社会稳定为基本出发点，以科学认识为基础的应急决策。指出，这次应急行动虽然获得成功，但地震预报仍处于探索阶段，决策存在风险，呼吁全社会予以理解。

确实如两位记者所言，对强有感地震“事件”的应急决策，多存在不同程度的风险。因此，怎样既争取应急目标的实现，又尽可能减小风险，成为地震应急决策中必须认真研究的重要问题。在这一方面，我们既有可借鉴的经验，又有值得吸取的教训。例如，1994年12月31日在北部湾海域发生了Ms=6.1级地震。海南境内无破坏，但普遍强有感。为了消除民众忐忑不安的心理，维护社会稳定，地震工作部门鉴于原地出现双震型序列（一个月之内同一震区发生两个主震-余震序列，两个主震震级相近）的概率很小，于是在6.1级地震后，立即通过媒体向社会公众发布公告，称“原震区发生更大地震的可能性很小”。结果10天之后，1995年1月10日在原震区发生了Ms=6.2级地震。该地震的发生使得地震工作部门处于被动的状态，而当地民众惊慌不安的状态持续了一段时间。概率小并不等于不可能，尚且历史上，如1969年海南近海域曾发生过双震型序列的地震。吸取这次教训，1998年1月10日河北张北Ms=6.2级地震后，为解除首都北京市民惊慌不安的状态，维护社会稳定，在通过媒体发生的公告中，只说明北京距张北200km，虽有感，但无破坏。不涉及张北震区是否可能再度发生同等强度的地震，只强调张北震区地震活动将持续一段时间，即使可能再度发生使北京有感的地震，但不会使北京遭受破坏。结果首都社会秩序很快恢复常态（陈章立，2007）。

以上赘述表明，不同类型的地震应急“事件”，应急决策的目标和要素虽然有某些共同点，又明显有差别。对任一具体的应急“事件”，不仅应正确地确定应急的主要目标，而且必须准确地把握应急的要素，依其选择可能最佳的应急对策行动方案，并在具体实施中，针对出现的新情况，遇到的新问题，及时采取相应的对策措施，以争取应急目标的实现。

3.努力提高地震应急的能力与水平

综合本文所述，近几十年来我国地震应急工作经历了由单类“事件” 到多类“事件”，由被动应急到有准备的应急的发展过程。近几十年来的实践表明，地震应急是有鲜明的社会性、科学性和时代性等特征，是一项复杂的系统工程。我国是多地震的国家，地震应急是社会经济生活中经常遇到的，不可回避的重要问题，且随着我国社会经济持续的、快速的发展，地震应急工作的水平和成效对社会经济生活的影响越来越大。目前地震应急的能力、水平与社会经济发展及广大社会公众的要求之间还存在不少的差距。根据地震应急的属性和近几十年国内，尤其我国地震应急工作的经验，为不断缩小这种差距，不仅需要充分发挥各级政府在地震应急工作中的主导作用，在各级政府的领导下，各有关部门各司其职、密切配合，更有效的协调联动，而且必须努力增强全民的防震减灾意识，普及有关的知识。同时必须推进有关技术，尤其是地震科学技术的进步与在地震应急中的应用。

增强全民的防震减灾意识，普及与地震应急有关的知识，提高全民的知识水平，以进一步夯实地震应急的社会基础，是实现更有效的应急协调联动的首要前提。这里有必要强调以下三点：其一，我国虽然是多地震的国家，但对任何一个地区，本文所述的各类地震应急“事件”都不是年年有之。虽然制定了地震应急预案，但久而久之可能出现“有案无备”，或备而不足的状态。一旦发生地震应急“事件”，可能处于被动状态。因此，为做到常备不懈，必须加强防震减灾宣传，增强全民，尤其各级政府和各有关部门领导的防震减灾意识；其二，不论是轻信并传播地震谣传，还是本文提及的有些地区部分民众不相信震情判断意见，都源于缺乏必要的地震科学知识，对现阶段地震预报水平缺乏必要的了解。因此必须加强地震科学知识的宣传普及，提高知识水平，尤其对地震预报的依据、形成和现阶段的水平有基本的了解；其三，破坏性地震发生后，毫无疑问，必须尽快启动应急预案，开展紧急救援，但灾区民众的行动，尤其自救互救，对拯救生命至关重要。国内外破坏性地震救灾的大量实践表明，随着时间的推移，救活率迅速下降。例如，1976年唐山7.8级地震，半小时内的救活率为95%，第一天为81%，第二天为53%，第三天为36.7%，第四天为19%，第五天为7%（邬福肇等主编，1998）。这意味着救灾就是与时间争夺生命。在破坏性地震，尤其是边缘地区的地震和道路遭受严重破坏的灾难性地震发生后，外援队伍赶赴灾区需要一定的时间，因此，在较短的时间里，以灾区民众的自救互救为主。

唐山地震被埋压人数约57万，通过自救互救而脱险的人数约45万。可见，自救互救对拯救生命极为重要。而自救互救的效率除与当地房屋建筑物构筑物的类型，埋压的特点有关外，主要取决于民众自救互救知识与技能。因此，应加强民众，尤其是多震地区民众的自救互救知识和技能的宣传普及和模拟演练。

地震应急能力和水平在很大程度上依赖于有关的科学技术的进步与应用。所涉及到的科技问题主要有以下五个方面：

地震短临预报，尤其临震预报，以及小震群类型（是否为前震序列）和中强以上地震后续震情（是否可能出现双震）的早期判定。

震灾，尤其是可能的伤亡人数数量级的预测，包括临震预报发布后的预测预测和无预报的破坏性地震发生后灾情快速的初估。

Ms≥7.0级，尤其8级左右灾难性地震，震灾空间分布特征的快速探查，包括用数字地震台网的记录反演地震破裂过程和错距的空间分布，以及高分辨率遥感图像的解释与应用。

生命探查和高效拯救技术，尤其是现代化城市高难度救灾的生命拯救技术及装备的研发。

地震灾区崩滑流等潜在次生灾害源的快速探查与排除或防治技术及装备的研发。

总之，为不断提高地震应急能力和水平，使地震应急工作更加快速、有序、高效，必须充分发挥各级政府在地震应急中的主导作用；依靠法制规范地震应急行为，形成合力，协调联动；加强防震减灾宣传和有关知识的普及，增强全民的防震减灾意识，并提高有关的知识水平和技能，夯实地震应急的社会基础；大力推进有关的科学技术，尤其地震科技的进步与应用。

文章选自《中国地震应急搜救中心十周年论文集》，有删减。

[1]邬福肇，曹康泰，陈章立主编，中华人民共和国防震减灾法释义，北京，法律出版社。1998。

[2]郭增建、陈鑫连主编，地震对策。北京，地震出版社。1986。

[3]陈章立，地震预报的实践与思考。北京，地震出版社。2007。

[4]赵翠萍主编，地震震源及介质参数测定方法引论。北京，地震出版社。2013。

1中国地震局

2中国地震应急搜救中心