环境公共利益的界定及其方法

朱凌珂

[摘  要]环境公共利益的界定涉及到政府经济项目的设置与实施。环境公共利益界定的标准适宜于采取形式合理性标准。界定方法采用系统化的专家咨询、民众听证和行政公益诉讼的方式。在民众与政府发生分歧的情形下，由法院裁判政府所设立的项目是否符合环境公共利益的要求。

[关键词]环境公共利益;界定标准;界定方法

[中图分类号]D922.6    [文献标识码]A     [文章编号]1672-2426（2015）01-0020-04

现今，环境公共利益已经成为民众非常关心的一类公共利益。在我国近二十年的经济发展过程中，为了粗放型扩大生产，提高GDP数量，出现了一些以优美环境换取金钱的不当的政府行为，一方面政府利益与企业的商业利益相结合，企业损害环境公共利益的行为无法得到及时有效的处理，地方保护主义已经严重阻碍了环境公共利益问题的解决;另一方面，民众往往被排除在环境公共利益保护的主体之外，民众的诉求往往无法得到回应。所以准确界定环境公共利益显得尤为必要。

一、环境公共利益的解释

（一）公共利益解释的困境

环境公共利益可以说是公共利益的下位概念，对环境公共利益的解释可以从公共利益的角度先入手。公共利益是一个无论在学术研究还是现实生活中出现频率都非常高的概念，而且其思想内容出现的时间也极其久远，甚至可以追溯到古希腊时期。对于这样一个重要的概念，无数学者都曾经试图去对它的含义做出准确的解释，界定其范围。对于公共利益最一般的解释就是“社会全体的或者不特定多数人的利益”，不同学者从不同角度进行的解释可谓是见仁见智，极不统一，甚至有学者感叹公共利益是典型的“不确定法律概念”。[1]《行政许可法》第12条对公共利益进行过简单列举，下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项; （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定了公共利益的范围：（一）国防和外交的需要;（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

人们对于公共利益的研究如此热衷，首先是因为其关系到很多人的利益得失，因为公共利益的实现往往意味着一部分人利益的丧失。有学者就认为，公共利益是一种否定性的主张，是抑制某些个人权利正当性的理由。[2]更为重要的是，公共利益对于社会秩序的维护具有很大价值。公共利益在实现时不管所牺牲的是私人或者集体的利益，甚至国家的利益，都会在公共利益实现的地方或多或少地造成一些不稳定、不和谐的因素，进而对社会秩序的稳定有一定影响。所以，准确解释公共利益的含义，界定公共利益的范围，并对其实现过程进行严格控制，就可以减少公共利益实现过程中所造成的其他利益损害，尽量消除公共利益的消极影响。

（二）环境公共利益的解释

环境法和其他法律一样，归根结底调整的还是利益关系，只不过环境法所调整的利益可以说只能是公共利益，并且是由社会成员所均等享有，而且不仅是本代人现实地享有，更是为子孙后代谋福利。1988年《美洲人权公约圣萨尔瓦多议定书》第11条宣布：“每个人应有权在健康的环境中生活。”环境是全人类共同所有，这就决定了环境的公益性。

我国环境保护法是为了保护人类赖以生存的自然环境与自然资源，其就是公共利益的保护法。可以说环境保护法就是环境和资源的公共利益法。对于环境公共利益来说，对其解释与界定不仅与公共利益具有共性，更有其独特性。环境公共利益不仅对其他利益以及社会秩序意义重大，也时刻影响着社会的发展前进和人们的生命健康安全。对于环境公共利益的含义，一般的学者会从实体角度进行解释。比如，有学者认为环境公共利益是所有社会成员共同创造并仅由自然成员所享有的一种共同利益。还有学者认为公共利益不仅指通常意义上的一个国家、一个社区全体居民的共同利益，而且在许多方面常常指人类以至今后世代人的共同利益。[3]环境的公共利益实质上转化为民众环境权利理论后，环境公共利益就是公民的环境权利的保护问题。

试图通过对环境公共利益进行目的或功能的实体性的解释，很容易像对其上位概念公共利益的解释那样陷入云雾之中。环境公共利益的创造主体，受益主体以及其内容，较之其他公共利益更为复杂。首先就其创造主体来说，人们通常认为政府、企业等是环境公共利益的创造者，人们只是受惠者，其实不然。政府治理污染，企业排放环保达标确实是创造环境公共利益的主要方面，但是公民也可以在之前主体所做的基础上以自己的行为对环境公共利益有所裨益。可以说，环境公共利益是由社会全体成员共同创造的。其次就其受惠主体而言，全社会的所有成员都是环境公共利益的受惠者，任何一个主体都不能被排除在外。当然，主要的受惠主体还是民众。它表现为公民个体性和群体性的对政府的重要利益诉求和政府应履行的法律义务。最后就其内容来说，环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说，应该是全体国民的共享资源，是全体国民的公共财产，其缘起于自然环境，社会化为人类共有资源。有学者总结认为前两点可以总结为创造主体的共同性，受惠主体的普适性，最后一点为内容的广泛性。由此，笔者认为，环境公共利益可以解释为，由全社会成员共同创造并由全社会成员共同享有的与自然环境有关的利益。

二、环境公共利益的界定标准

公共利益范围的界定一直是一个难点，因为其主体、内容等均具有很大的不确定性。较之传统的公共利益，环境公共利益的界定因其利益的抽象性以及内容的专业性、不断变动性等原因，界定起来更为复杂。环境公共利益的界定，既要参考公共利益的界定方法，也要有自己独立的标准。传统的公共利益界定标准一般为立法规定、数量标准、合理性等实体性标准，但是这几项实体性标准对于环境公共利益的界定目前都不太适用。

就立法规定来说，我国目前的法律规定中很少有对所谓的公共利益进行定义或者列举，目前的法律规定只有现行《民事诉讼法》第55条对环境公共利益有简单的规定，更别说对其范围进行界定了。环境公共利益的立法确认，除了使得对其进行保护具有正当性以外，还具有以下机能：一是环境政策机能。也就是使环境立法具有合理的目的性，进而使得环境准立法、环境司法的创法具有可被人接受的规范性;二是违法性评价机能。即宣告行政相对人（包括公民、法人、其他组织，但主要是造成环境破坏或污染的企业）违反环境法的行为在本质上是对环境公益的侵害。因此，凡是对环境公益造成损害的，均应视为实质违法;与之相对，仅仅在违反环境法的明定义务时，即为形式违法。三是解释论机能。环境公法的目标是环境公益，故立法解释、司法解释、行政解释及学理解释均应由此目的论解释起最后决定作用。[4]由于我国属于成文法法源，因此，对于立法技术要求很高，完全依赖立法确定环境公共利益，可能也只是一种抽象性概括。

对于所谓的数量标准，因为环境问题影响的不仅仅是各方的经济利益，更有可能会对人们的身体健康甚至生命安全造成危害，这种特殊性决定了无论是简单多数还是绝对多数主体的利益，都不能成为环境公共利益的界定标准。

而将合理性作为判断标准，因其过于抽象，其弊端更为明显。从理论上说，环境公共利益的合理标准的界定体现了项目参与者各方包括民众利益的权衡，需要通过环境资源利用行为进行综合的评判，衡量这一利用行为的产出、对社会的贡献程序、可能对环境造成的压力与损害以及发生损害后的补偿与补救措施。更主要的是，在利益权衡时，必须考虑代际利益。而在这方面，现任政府官员并不一定关注。合理性标准的难点在于，某种利益是否属于环境公共利益，政府、企业、民众等各方往往都可以证明自己说法的合理性。环境公共利益牵扯的利益范围非常广泛，各个主体的利益博弈无时不在，个人利益与政府利益，政府利益与企业利益，企业利益与个人利益，甚至还包括代际利益。在市场经济条件下，市场主体都以追求经济利益最大化为行为指导，企业为了追求自身利益的最大化，往往不会顾及社会公共利益。就算有所顾及，如果外部惩罚力度过轻的话，企业也不会有所收敛。此外，我国《环境法》将很多权力下放给省、市、县，这就造成一些地方为了本地的经济利益往往对企业排污等破坏环境公共利益的行为放纵不管。合理性标准的抽象加上行政权力缺少有效的监督而发生权力寻租，导致环境污染日益严重，资源被过度开采，最后的受害者都是普通民众。此种情况下政府和企业利益的实现是以破坏环境公共利益以及民众的身体健康为前提的。因环境问题而发生的大规模群体性事件，如厦门PX项目，启东排污水管道项目，以及什邡稀有金属开采项目等等，都是政府与企业合作而损害环境公共利益的行为。

综上，笔者认为，对于环境公共利益的界定，特别是事前的确定，不宜采用实体性的方式，而应该采用程序性的方法，进行个案审查，不仅是为了防止行政权力的滥用，更是为了将民众纳入对环境公共利益的确定程序中，提高民众的参与程度。

三、环境公共利益的界定方法

环境公共利益的界定注重于形式要件，即在保障广大民众知情权、环境权的条件下，由社会民间组织（学术机构）、政府和民众共同界定环境公共利益。其方法可以采取如下程序：

1.专家（学术机构）咨询程序。学术机构和专家作为政府和民众信任的群体，在重大项目规划、建设、实施前，将可能影响环境资源的事项，交由学术机构专家进行论证。环境公共利益毕竟和环境有密切关系，由此是否关系到环境公共利益往往需要与环境有关的专业知识。这种专业性决定了环境公共利益的确定在很多时候必须由有专业知识的人员给出意见。所以，在确定某种利益是否为环境公共利益的时候应该咨询专业人员的，由其出具意见书。该意见书只是作为企业、政府和民众判断环境公共利益的一个参考因素，不具有决定性要件。

专家意见应在当地有影响的报纸上刊登，并在政府门户网站、地方社区网站上公布，以便于公众参与谈论。政府应积极回应民众对专家意见的反馈意见，对于民众质疑的问题，应认真解释或修正。

2.听证程序。就某种利益是否属于环境公共利益的争论，通过弱化政府在听证程序中的影响力，将听证程序交由独立的第三方主持，民众自发推选听证代表作为主要参与人，参与听证程序。在听证代表的选择方面，政府应相信民众，而不可以自定代表，以免使得民众产生“被代表”的排斥心理。2006年《环境影响评价公众参与暂行办法》在具体实施时，建设单位和环评机构一直将公众参与当成一种装点门面的形式，甚或一种可有可无的程序，审批部门在重视政府理性（包括审批部门所认可的科学理性）的同时也潜意识地轻视社会理性。建设单位和审批部门在具体实施环境影响评价制度的时候都只看到了公民的利己本能，而忽视了公众的合作本能。这种环境影响评价制度内的轻视和忽视，不可避免地导致制度外的群众抗议。2007年厦门PX项目事件就是一个显见的例证。[5]

为了不使听证程序流于形式，首先要保障参与的民众一定是和此环境公共利益的确定有利害关系的人。这样利害关系的确定不仅要考虑地域因素，还要考虑时间因素，就是随着时间的推移可能会受影响的民众。这是因为很多污染环境或者破坏其公共利益的行为，其影响要等到一段时间以后才能显现出来，比如涉及到稀有金属的开采、化工产品的生产所涉及的污水处理、有污染气体的排放等。听证程序应通过官方微博、民众自媒体、广播电视等传统媒体同步向社会公开，切不可忽悠民众。特别是涉及到代际利益的重大项目，环境公共利益应优先得到保障和维护。这增加了环境公共利益的确定难度，但是可以更好地保护民众的利益。

3.诉讼程序。诉讼程序是与环境公共利益相关的民众通过提起行政诉讼和民事诉讼的方式，维护环境公共利益。在政府、企业和社会民众因实施某项工程对环境公共利益造成影响而产生重大分歧时，法律应允许民众以代表人诉讼方式，提起行政诉讼，将环境公共利益的界定交由法院裁判。民事诉讼法规定的环境公共利益民事诉讼制度是发生于环境公共利益受到严重侵犯以后的权利救济途径，因而在界定环境公共利益时，只适用于项目或企业已经投产并产生环境侵害事实发生后的情形。本文主要论述的环境公共利益界定方法是在重大可能影响环境和资源方面的建设实施以前所使用的方法，因而民事环境公共利益诉讼不在本文谈论范围。

有学者将环境行政公益诉讼大体可分为以下几类：其一是非行政行为的环境行政公益诉讼;其二是具体行政行为的环境行政公益诉讼，可分为作为诉讼和不作为诉讼;其三是抽象行政行为的环境行政公益诉讼;其四是环境预防诉讼。

环境公共利益的诉讼界定方法主要是与环境资源有利害关系的民众提起的行政诉讼，含有预防性诉讼的性质，但也包括着抽象行政行为和具体行政行为的诉讼。公众认为行政机关批准适合于环境的项目有可能损害环境公共利益的项目，提交至法院裁判，由法院决定该项目是否符合或影响环境公共利益。

参考文献：

[1]胡锦光，王锴.论我国宪法中公共利益的界定[J].中国法学，2005，（1）.

[2]刘连泰.公共利益的解释困境及其突围[J].文史哲，2006，（2）.

[3]郭伟.论公共利益观对环境法的指导作用[A].2001年环境法学国际研讨会论文集[C]：83.

[4]詹建红.论环境公益诉讼形态的类型化演进[J].河北法学，2006，（8）.

[5]王小钢.从行政权力本位到公共利益理念——中国环境法律制度的理念更新[J].中国地质大学学报（社会科学版），2010，（5）.

责任编辑  宋桂祝