领导干部“为官不为”问题的调查与思考

郝春禄

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

党的十八大以来，中央通过出台八项规定，深入开展群众路线教育实践活动，深入反腐倡廉等多种措施，使领导干部作风建设有了明显改观。但我们也要清楚地看到，个别领导干部感到官不好做了，日子不好过了，感到“为官不易”，进而出现了“为官不为”的现象。针对这个问题，本文作者通过召开座谈会，走访干部群众、企业家、专家教授，明察暗访等形式，广泛了解社会各阶层对领导干部“为官不为”问题的看法，听取他们的意见和建议。在此基础上，经过归纳和总结，分析了领导干部“为官不为”的表现、成因、危害，并提出相关治理对策。

一、领导干部“为官不为”的表现、成因和危害

领导干部“为官不为”是一种较为普遍现象，全国各地各部门都不同程度地存在。这种现象表现为领导干部在工作岗位上掌握领导权力，负有领导职责和义务，但不能及时、有效、准确甚至不履行工作职责，导致工作延误、效率低，损害党和人民群众的合法利益，影响了党和国家的形象。概括地说，领导干部不作为实质上是 “庸政”、“懒政”、“误政”行为，主要表现及成因有以下诸多方面：

1.新旧体制转轨过程形成“真空”、“断档”，没有遵循而不为。这主要来自三个方面：一是目前就总体而言，中央对党的建设、经济社会发展、思想文化建设等诸多领域的顶层设计、改革思路是明确的，各项各类政策相继出台。但对地方和部门而言，仍然处于旧体制向新体制转换时期，旧体制没有完全废除，新体制尚未完全建立起来，在体制、政策、机制上许多领域还处于“真空”“断档”状态，一些领导干部思想迷茫，行动没有遵循。二是即使大政方针、改革思路明确了，但是有的地区和部门宣传得不够，其主要内容、精神实质还没有传达到各级领导干部队伍中去。三是个别领导干部学习领会能力不强，习惯于“照葫芦画瓢”，“没有政策等政策，有了政策等经验，有了经验等等看”。在工作中不从实际出发，不善于创造性开展工作，做一些表面文章，回避矛盾，不敢担当，不思进取。

2.患上“反腐恐惧症”，心神不定而不为。党的十八大以来，中央不断加大反腐倡廉力度，查处了一批大案、要案，对一些腐败分子起到了强大的震慑效果，对整个干部队伍起到了很大的警示作用。但另一方面，一些领导干部在受到教育的同时却对此进行了误读，把反腐倡廉和干事创业对立起来。特别是在巡视组巡视、审计组审计、纪检组办案密集地区，少数干部惶惶不可终日，提心吊胆的，该办的事不办，该做的事不做，四处打探消息。出现了有问题的人一门心思研究如何逃脱，没有问题的人则怀有“明哲保身”的错误观念，不去推进工作的现象。还比如，争资立项工作，以前是拼命“跑部进京”、“跑厅进省”，千方百计跑资金，全力以赴争项目，但现在以“风声紧了，要求严了”为借口，再也不去跑了，再也不去争了，甚至有些资金、项目即使上级准备给了，这些领导干部也想法推掉。有的同志说，跑项目难免有人情，现在“三公”经费规定严、审计严，如果跑项目，人情这个钱谁出、谁又敢出？出了事谁承担？又有的同志甚至说，以前跑下来的项目可吃回扣，现在谁还敢吃回扣，不吃回扣跑它有什么用？等等。

3.把守规矩和干事创业对立起来，因行为受限而不为。群众路线教育实践活动以来，针对群众反响强烈的问题，中央和各级党委、政府出台了规范领导干部行为的一系列规定。这些规定对规范领导干部行为起到了重要作用，也得到了基层群众的广泛认可。应该说领导干部有了规矩不是无所作为，而应当更加有为。但在实际工作中，一些领导干部却把中央和各级党委、政府的规定当成“为官不易”的理由，认为“定规矩就是不让去干事”、“不干事就会不出事”，为官不为，尸位素餐，在其位不谋其政。这些领导干部为避免“事多错多”，追求“少办事少担责”，想尽法子不办事、少办事。职责范围内之事，变着法子绕道走，换个说法推出去；遇矛盾、问题，能躲就躲、能推就推。有些能马上就办好的事情，非要群众再跑一趟，甚至拖拖拉拉超过办事时限，一次性告知不到位，让群众办事来回跑、多次补件。过去群众形容机关“门难进、脸难看、事难办”，现在感到机关“门好进、脸好看、事不办”。一些单位工作“变形”、“走样”，党委政府研究决定了的事，相关单位、人员不及时作为，非要等领导协调、等会议纪要或文件下发后再执行。对涉及多部门的事务，“都管都不管”。

4.对新《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》）误读，政绩观偏差而不为。2014年颁布实施新的《条例》，明确了干部选拔任用的指导思想、基本原则、目标任务。强调要改变“唯GDP政绩观”考核评价模式，要全面客观地对领导干部政治品质和道德品行、科学发展实绩、作风表现、廉政情况等方面的考察，用较大的篇幅明确了实绩考察的内容，对防止简单以GDP评价政绩作了明确规定。但个别领导干部因此政绩观产生了偏差，干事想法和态度走向了另一个极端，简单地认为不以GDP论英雄,就是不要GDP、不要经济增长了。另外，新出台的《条例》突出了党管干部原则，在原则标准和程序方法等多方面，都要体现党组织的主体地位和主导作用。特别是在新增 “动议”一章，规范了选拔任用的初始环节，强调党组织从干部选拔任用的启动环节就应当发挥领导和把关作用，不唯分，也不唯票。对此，个别干部认为学习没有什么用了，搞好群众关系更没有什么用了，只要班子成员满意，和主要领导搞好关系就行了，因而出现了廉而不勤，不想作为的庸政现象。

5.因已退居“二线”，没有激情而不为。虽然中央三令五申地强调用好各年龄段的干部，发挥老同志的作用，但是因换届调整、大部制改革、领导职数限制以及干部队伍年轻化等因素，一些地方仍然将年龄较大、身体状况不好等方面的领导干部改任非领导职务。有的地区和部门甚至执行男领导干部53岁、女领导干部50岁退居二线。由于受传统的“官本位”观念的影响，以及有些地区和部门对退居“二线”干部缺乏刚性管理约束机制，致使干部退居“二线”如同提前“下岗”，游离于组织管理之外，思想懈怠，政治上不思进取；有的摆老资格，不服从单位的管理，对领导交办的各项任务不理不睬，影响年轻同志思想和工作；有的退居“二线”的党员干部不参加组织生活，连党费都不交。还有少数退居“二线”干部“身在曹营心在汉”，外出兼职赚钱。个别退居“二线”干部政治意识淡薄，在公园等一些公众场合散布小道消息，甚至有参与赌博、嫖娼等违法乱纪行为。

6.借口前任领导留下“包袱”，没有干事空间而不为。前些年，一些地方领导干部在任期间，唯GDP是瞻，片面强调发展，为了体现自己的政绩和能力，违背经济社会发展规律，扔了旧城建新城，建了北城建南城，废掉西城建东城，大搞政绩、形象工程，大搞招商引资、虚假投资，留下了大量的地方债和不良借贷，出现众多所谓的“鬼城”、“后遗症工程”、“半截子工程”。这些领导离任了，新的领导上任后，以往更多的则是通过“修改”前任思路、“调整”前任布局、否定前任规划来树立权威、展现能力，而目前更多的则是维持现状，对前任思路和做法少加评论，尽量不去修改，也不去谋划新的发展思路。有的新任领导同志抱怨道：前任领导把该调整不该调整的干部都调整了，该花的不该花钱的都花了，该用不该用的土地、资源都用了，现在是两手空空，我们来了还能干啥！再干不就造成新的浪费和破坏么！再干不等着挨老百姓骂么！

7.公务员总体薪酬水平低，没有激励措施而不为。一个时期以来，一些同志拿我国公务员薪酬制度与世界各个国家公务员薪酬制度发展的历史和现状相比较，认为多数发达国家的公务员薪酬总体水平都居于整个社会各个行业中间靠前的位置，而中国目前公务员公开、法定的薪酬待遇仍然相对偏低，不仅增速远低于我国GDP、财政收入增速，也落后于其他不少行业的收入水平增速，心里感到非常不平衡。有的欠发达地区干部还与发达地区相比较，感到心理也不平衡。基层领导职务层次低、非领导职数少，一些同志也心中不满。特别是开展群众路线教育以来，一些机关、事业单位借助反对“四风”，取消了领导层和一般干部正常的福利待遇，这样一来，使得这些同志感到很清苦，感到当公务员没什么意思，干多干少都一样。这种情绪也在一定程度上蔓延到公务员报考中来。据全国2014年21个省公务员报考人数统计，今年比2013年减少36万人，同比减少了12.3%。据了解，这种减少因素，很大程度就是与公务员福利待遇有关。

8.考核监督制度缺失，没有硬性约束而不为。领导干部不作为，必须要有一套行之有效的追责制度对不作为问题产生约束。但目前制定了问责和考核制度，主要侧重于“显性”的有错问责、政绩考核，而不作为则是一种“隐性”的“顽疾”。目前大部分地区和部门对不作为问责和考核没有明确规定，也没有可供具体操作的措施。个别地方党委和纪检、组织、人事部门对领导干部不作为认识不清、重视不够、监督不严，对不作为领导干部漠然置之，不但没有诫勉谈话、惩罚处理，反而使其晋升，助长了不良风气。另外，问而无责、考而无据的现象在当前领导干部管理制度执行中普遍存在，问责和考核常常流于形式，制度归制度，执行归执行，以至制度形同“稻草人”，导致领导干部不作为问题蔓延。

9.班子内部不团结，下级干部怕惹麻烦而不作为。一个地区和部门领导班子成员之间不团结，特别是主要领导之间长期闹矛盾，也是所在地区和部门领导干部不作为的重要因素。如果是主要领导之间闹矛盾，下属的干部则认为与哪个分管的领导跟紧了，活干多了，太听吆喝了，其他领导就会有意见，工作也会随之带来阻力。也有的干部认为，在遇有闹矛盾班子中，这个地区和部门多是有派别的，做事越多，别人挑出的毛病就越多，多干不如少干，少干不如不干。在现实工作中，也有的能干事、敢担当、有魄力的领导调离后，与其一起能干事的下级往往受到其对立面不同程度的排斥和打击。所有这些，都影响着领导干部干事创业。

还有的同志认为，过去做错了事，有上级领导做保护伞，可以推托责任。但现在不一样了，建立了责任追究和倒查机制，加大了对责任主体的问责力度，谁还敢做那么多事。特别是目前舆论监督和网络监督这么严，谁还敢大刀阔斧地做事情，等等。

领导干部“为官不为”表现形式是多样的，形成的原因是极其复杂的。既有其主观因素，又有其客观因素；既有上级因素，又有基层因素；既有内部因素，又有外界因素；既有机制体制上的因素，又有思想观念上的因素。有的虽然有其貌似无奈和合理的一面，但更多的是消极、被动、应付的直接表现。从一定意义上来看，为官不为堪比严重的腐败行为，是失职渎职的另种表现，它的危害是极大的。

一是损害党和国家的形象。不作为问题就是潜伏在领导干部身上的可怕病毒，不但在慢慢侵蚀领导干部的免疫力与健康肌体，而且会损害社会公共利益，侵害党和国家的肌体，损害党和国家的形象。调研中，一些同志反映，现在身边不少领导干部在一起很少有人谈干事业的，都在为退休前如何打发时间作考虑，认为当干部不在于飞得多高，更重要的是平稳着陆，平平淡淡地干到退休就行了。这些人整天琢磨业余时间如何玩好，退休以后如何过着恬静的生活。

二是延误地区和单位的科学发展。个别领导干部在工作上得过且过、不思进取，不求有功但求无过，熬资历、保位子，甚至在其位不谋其政而谋取私利，将会贻误发展机遇，导致单位甚至地区长期发展缓慢，造成的损失往往无法挽回、难以弥补，最终严重影响单位甚至地方的经济社会发展，更甚者将拖延党和国家事业的科学发展。有的同志讲，一些市、县以前大干快上、热火朝天，这两年不以GDP论英雄后，项目也不上了，外资也不引了，活也不干了，经济直线下滑，有的地方这两年经济增长速度直线下滑，同比减少50%，甚至更多。

三是辜负人民群众的期望。领导不作为，不仅辜负人民群众的期望，甚至导致人民群众对领导不信任，有抵触、反感情绪，使人民群众不愿意听从或服从这样领导干部的心理，甚至出现“仇官”现象，给党和国家带来极大的危害。一些干部不作为行为，群众对之深恶痛绝。有的领导同志半开玩笑讲，现在领导坐公车不敢像以前理直气壮、耀武扬威了。一旦出现点刮刮碰碰的交通事故，根本不敢露面。即使是对方过错，也叫司机不追对方责任赶紧走，免得叫群众围攻、谩骂，引起群众说一些当官腐败、坐公车、不干事的话来。

四是引发更多领导干部不作为问题的蔓延。“干多干少一个样、干好干坏一个样”。这种不正常的现象具有巨大的负面效应和强有力的负面导向作用，毒害了其他领导干部，时间一长，有为就有位、有位更有为价值和地位就会被动摇。同时，少数领导干部不作为也导致上行下效，加剧了不作为行为的恶化和蔓延。

二、领导干部“为官不为”的治理对策

当前，“为官不为”的消极影响、巨大危害逐渐显现，也成为全党、全社会共同关注的热点、难点问题。各级党委、政府和组织、人事等部门要高度重视领导干部“为官不为”问题，将其列入重要日程，切实加强领导，落实责任，精心安排，周密部署，坚持多措并举、标本兼治，从思想上、制度上、组织上等各个方面，采取有力措施，切实把这一问题解决好。

1.强化教育引导，形成领导干部干事创业的良好氛围。要从领导干部不作为的政治文化和政治生态等深层原因入手，加强对领导干部理想信念和勤政教育。以党的群众路线教育实践活动为契机，组织广大党员领导干部认真学习习近平等中央领导同志关于力戒 “为官不为”的相关讲话精神，进一步提高思想认识。要着重就“敢于担当”进行座谈讨论，使广大党员领导干部对“当官为了什么，做官干了什么，离任留了什么”有深刻理解，促进树立正确的世界观、人生观和价值观。要通过多种形式，加大对诸如焦裕禄、孔繁森式的勤政廉政党员干部的正面宣传力度，在全社会树立对党员干部的认同感、信任感、尊敬感，引导社会对领导干部特别是敢于担当的领导干部工作中存在的问题和失误的理解和宽容，着力纠正社会上少数人眼中看到党员干部都是腐败分子的错误观念，努力提高党员干部的社会公信力；进一步加强全民依法享有权利、履行义务、承担责任相统一的现代法治宣传教育，依法规范党员干部行为也依法维护其合法权利，为党员干部勤做事、多做事、做好事营造良好的社会环境。要明确改革思路，完善各项政策法规。针对目前体制转轨过程中个别领域形成“真空”、“断档”问题，中央要进一步加强对党的建设、经济社会发展、思想文化建设等诸多领域的顶层设计。各地各部门要根据中央的精神，从实际出发，相继出台切实可行的各项各类政策。要加强宣传引导、思想教育，把中央的大政方针、改革思路及时地传达到广大干部队伍中去，使他们对党的路线方针政策真学、真懂、真用，使他们对本地区本部门的规划和工作进度有全面的了解和把握。

2.兴起学习马克思主义哲学高潮，奠定干事创业的坚定思想理论基础。马克思主义哲学深刻揭示了客观世界特别是人类社会发展一般规律，在当今时代依然有着强大生命力，依然是指导我们共产党人前进的强大思想武器。我们党在革命、建设、改革各个历史时期，特别是延安时期和改革开放初期在，运用历史唯物主义，系统、具体、历史地分析中国社会运动及其发展规律，在认识世界和改造世界过程中不断把握规律、积极运用规律，推动党和人民事业取得了一个又一个胜利。历史和现实都表明，只有坚持历史唯物主义，我们才能不断把对中国特色社会主义规律的认识提高到新的水平，不断开辟当代中国马克思主义发展新境界。当前，解决领导干部不作为问题，最重要途径，就是要把握我国进入改革的“深水区”这个关节点，在全党各级领导干部中再次兴起学习马克思主义哲学高潮。要学习和掌握社会基本矛盾分析法，深入理解全面深化改革的重要性和紧迫性。要学习和掌握物质生产是社会生活的基础的观点，准确把握全面深化改革的重大关系。要学习和掌握人民是历史创造者的观点，紧紧依靠人民推进改革。党的各级领导干部特别是高级干部，要原原本本学习和研读经典著作，努力把马克思主义哲学作为自己的看家本领，坚定理想信念，坚持正确政治方向，提高战略思维能力、综合决策能力、驾驭全局能力。

3.建立健全法制法规，进一步促进反腐倡廉制度化、法治化。当前领导干部对中央加大反腐倡廉力度有不同的认识。一是“对立论”，把反腐和经济社会发展对立起来，认为反腐势必影响经济发展，发展经济就要不反腐或减轻反腐力度；二是“阶段论”，认为“老虎”、“苍蝇”现在打得差不多了，应该歇歇脚，停一停了，应该着手抓好经济的时候了；三是“过头论”，认为现在反腐过了头，把其与“文化大革命”等同起来，认为这次反腐是政治洗牌；四是“赎回原罪论”，把中国社会领导干部腐败问题等同于资本主义社会的原始积累，认为原罪不应追究，应划分阶段原谅过去，或者可以各种方式赎罪，等等。所有这些认识，都是模糊的或者错误的认识，都影响了领导者的从政行为，影响他们干好工作的积极性和创造性。从根本上解决这些认识问题，必须按照党的十八大，特别是十八届四中全会精神，坚持依法治国、从严治党，从建立健全反腐倡廉基本制度方面入手，使反腐倡廉进入法治轨道，进一步完善对权力制约和监督的制度，完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为制度，完善对违纪违法行为的惩处制度，完善反腐败领导体制、工作机制方面制度，从而使反腐倡廉逐步走入法治化、制度化的轨道。

4.以辩证的思维和方法，正确认识和和运用《条例》。针对部分领导干部和组工干部对新颁布的《条例》的误读，进而产生“为官不为”的问题，我们要组织全省各级党政主要领导干部和广大组工干部，必须对《条例》精研细读，掌握其精神实质，把握其内在要领。要坚持马克思主义的辩证思维方法，在干部选拔任用中正确认识和把握好九个关系，即认识和把握好新《条例》与老《条例》的关系；认识和把握好“选什么样的人”和“怎样选人”的关系；认识和把握好发挥党组织领导把关作用与发扬民主的关系；认识和把握好发扬民主与“不唯票”的关系；认识和把握好竞争性选拔与“不唯分”的关系；认识和把握好全面考核经济社会发展与“不唯GDP”的关系；认识和把握好选拔优秀年轻干部与“不唯年龄”的关系；认识和把握好破格提拔与逐级选拔的关系；认识和把握好《条例》与《选任监督意见》的关系。上述九个关系，新《条例》与老《条例》的关系是前提，“选什么样的人”和“怎样选人”的关系是根本，“四不唯”等五个关系是中心，破格提拔与逐级选拔的关系是重点，《条例》与《监督意见》的关系是保障。这些关系纲举目张、相互贯通，需要从整体上进行把握。

5.树立正确的用人导向，大力选拔党和人民需要的好干部。各级党委和组织部门要按照习总书记提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”二十字好干部标准，在干部选拔任用工作中，敢于担当，敢于对干部提名、考察、监督各个环节负责，把干部工作做实做深做透。要着眼于我国经济社会发展形势和干部队伍建设实际，围绕习总书记关于怎样是好干部、怎样成长为好干部、怎样把好干部用起来“三问”，切实选准干部、用好干部。选好干部，关键要靠完善科学的选人机制来保障。要全面准确地识别干部，改进考核方法手段，多近距离地接触干部，多在基层干部群众中、乡语口碑中了解干部，多渠道、多层次、多侧面观察干部。客观公正地评价干部，注重一贯表现和全部工作，全面、历史、辩证地看干部。科学合理地使用干部，用当其时、用其所长，以事择人、量才授职，努力形成系统完备、科学规范、有效管用、简便易行的用人机制，让更多的好干部进入视野、脱颖而出。选好干部，核心是坚持公道正派。各级党委和组织部门要以坚强党性选党性坚强的人，以好的作风选作风好的人，不让综合素质高的人吃亏，不让干实事的人吃亏，不让老实人吃亏。要敢于坚持原则，公道对待干部，公平评价干部，公正使用干部，不为人情关系所缚，不为歪风邪气所扰，不为个人得失所困，让用人之风进一步纯洁起来，让好干部进一步源源不断涌现出来。

6.借鉴发达国家薪酬制度理论，完善我国公务员工资薪酬制度。公务员制度的重要内容之一是公务员薪酬制度，建立合理的、规范的公务员薪酬制度有助于国家政府部门人力资源的配置，对于提高各级党委、政府部门的工作绩效，对于解决公务员不作为问题有着至关重要的意义。当前世界各国政府对本国的公务员薪酬问题相当重视，而且力图更好地、更快地、更有效地给予全力解决。此外，对公务员薪酬制度的研究也已经深入到了当代政治学领域、经济学范畴，并在管理学界也日益凸显。对于迫切需要提升公务员工作效率的我国而言，需要投入更多的精力研究公务员的薪酬问题。构建与当前社会经济发展水平相适应的、科学的、相对合理的薪酬制度，不仅可以吸纳更多的各类优秀人才，而且对于调动公务员的工作积极性、主动性和创造性有很大的促进作用，并且能够更好地保证国家公务员队伍结构的优化、提升效能和勤政廉洁。当前，要在对公务员制度与公务员薪酬制度总结分析的基础上，借鉴薪酬理论对公务员工资制度的启示，比较国外发达国家和境外公务员薪酬制度的特点，提出具有我国特色的解决公务员薪酬问题的具体措施。

7.进一步完善考核制度，加强公务员平时考核。考核既是公务员管理的重要方式，也是工作难点。通过考核，可以客观公正评价公务员的工作态度、工作状况和工作绩效，为调整公务员的职务、级别、工资和奖励、培训、辞退等提供依据；可以了解公务员的能力和潜能，为发现、培养、选拔优秀人才提供依据。公务员的考核以公务员职位职责和所承担工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核分为平时考核和定期考核，平时考核是年度考核的基础和依据，年度考核是平时考核的集中体现和最终结果，要将二者有机结合起来。目前，年度考核总体比较规范，但平时考核相对薄弱。新修订的《条例》规定：“确定考察对象，应当根据工作需要和干部德才条件，将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑，充分酝酿”。这一规定对平时考核提出了更高要求，赋予了重任。要在总结经验的基础上，研究起草公务员平时考核办法，着力破解考核指标设计、考核数据采集、考核结果应用等难题，充分发挥平时考核的管理、导向、激励、约束功能，为公务员培养和任用提供依据。

8.从中国实际出发，深化公务员分类改革。深化公务员分类改革，这是党的十八届三中全会确定的一项改革任务，也是实现公务员管理科学化的前提和基础。分类管理是实行公务员制度的国家普遍遵循的基本原则。中西方文化本质区别在于，西方文化重“分别独立”，中国文化重“和合会通”。具体到公务员制度，西方国家重视公务员职业生涯设计，有分类管理的传统，美国的《职位分类法》将公务员职位分为五类，其中第一类就是专门技术类，这也是大量科学家与专业技术人才云集政府机关的主要原因。我国公务员职位分类与职务级别密切相关。现行职级制度的突出矛盾集中体现为两个 “单一化”:一是职务序列设置单一化，缺乏适合不同类别公务员成长规律的职务序列，不利于公务员的科学化、精细化管理和专业化发展；二是职业发展渠道单一化，“职务本位”现象突出，难以持续有效地激励广大公务员。分类管理的目的，就是改变以往大一统的粗放式管理方式，建立符合不同类别公务员特点的科学的管理制度。因此，要在分类管理中注意把握两个方面：一是以实现科学管理为根本，“适才适用”，从管理需要出发，为各类公务员提供差异化的职务序列；二是以健全激励保障为主线，“适才适遇”，设计统一而不单一的职级制度，健全和强化激励机制。按照十八届三中全会要求，下一步是要建立专业技术类、行政执法类公务员管理制度，这是今后一个时期公务员制度建设的重中之重。专业技术类、行政执法类公务员管理规定出台后，要按照自上而下、先易后难的原则，结合部门和地方实际，科学界定职位范围，逐步入轨实施。

9.加强基层公务员队伍建设，强化激励保障机制。当前，基层公务员队伍存在的突出问题是，来源不足、待遇偏低、发展空间狭窄、队伍不够稳定、能力素质不尽适应。据初步统计，2013年底乡镇编制使用率仅为75.4%，其中科员以下人员占公务员总数近一半。下一步，要多管齐下、综合施策，既严格管理监督，又强化激励保障。一是贯彻落实《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》。按照这个意见规定，改进公务员非领导职务设置办法，乡镇机关可按乡科级领导职数的50%设置主任科员、副主任科员。据此，每个乡镇一般可配5名主任科员、副主任科员，按全国 3.3万个乡镇推算，可配16.5万名主任科员、副主任科员，将极大缓解乡镇公务员晋升难问题。二是积极稳妥地实施职务与职级并行制度。十八届三中全会指出，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。建立公务员职务与职级并行制度，强化级别的激励功能，是完善公务员制度和深化收入分配制度改革的重要内容，体现了中央对基层公务员的政策倾斜。针对这一制度，中组部、人社部、国家公务员局目前已在4个省选择4个不同类型县的县乡两级机关进行了试点。按照试点方案，县乡公务员具备规定的任职年限和级别条件，就可晋升职级，享受相应职务层次非领导职务的生活待遇。下一步，建议在总结试点经验的基础上，在县以下机关全面实施职务与职级并行制度的意见，适时向中央国家机关、省市机关全面推开。这项制度建立后，就形成了职务与职级两个平行的晋升通道，可以较好解决基层公务员晋升空间狭窄、待遇偏低的问题。

10.进行专项整治，强化问责追究。要结合群众路线教育实践活动，针对“为官不为”的突出问题，进行专项治理，进一步深挖细掘自身存在的缺点和不足。要通过召开座谈会、走访群众、问卷调查、发放征求意见表等形式，广泛征求意见和建议，深入查摆问题，努力把问题找准、议透。要针对自我查摆和征求意见中发现的问题，认真进行梳理，深刻剖析根源，研究制定整改方案，明确整改责任人、整改时限，切实整改到位。在自查的基础上，区分不同情况，强化对为官不为领导干部问责追究。对在“为官不为”自查中发现并自觉及时纠正到位的问题，对责任单位和责任人员可依法依规从轻从宽处理或免予处理。对在核查中发现的突出问题，根据问题严重程度和有关问责规定，采取谈话告诫、通报批评、取消考核评先资格、取消奖励工资、调整岗位、降职使用、辞职辞退、党纪政纪法律处理等形式，严肃追究责任。涉及部门和单位的问题，追究主要领导和分管领导责任；涉及个人的问题，除追究本人责任外，对督促整改不力、导致整改不到位的单位主要领导和分管领导一并追究责任。涉嫌违法犯罪的，移送司法机关处理。

11.形成合力，加强治理“为官不为”制度建设。要发挥党委和组织、纪检、工委、绩效考核部门的作用，形成合力，齐抓共管，对领导干部不作为行为加强监督，从严管理。要不断完善服务承诺制、限时办结制等工作制度，强化工作纪律的刚性约束；进一步修改完善机关及其工作人员行政过错责任追究办法以及干部作风指数评价要点，确保有规可依。建立工作奖惩制度，对工作当中敢于担当、敢于作为的干部进行激励，对不作为、不敢作为的予以惩罚，保护干事创业的积极性。要建立督查制度，将领导班子和领导干部“为官不为”问题作为监督和查办重点，与督查落实中央八项规定精神结合起来，延伸触角，主动出击。要采取明察暗访、交叉检查、重点抽查等方式进行监督检查，对监督检查中发现的问题要限期责令整改，对涉嫌违纪的要给予党纪政纪处分。要建立信息联络制度，广辟信息收集渠道，公开举报电话，鼓励和吸引社会参与，加大外部监督力度，广泛收集问题线索和信息。针对收集到的一些苗头性、倾向性问题及时发出预警，提醒纠正；对一些普遍性问题要研究原因、完善制度。