对党的领导与依法治国关系的再认识

王维艳

[摘  要]党的领导与依法治国的关系是社会主义法治建设的根本问题，党的十八届四中全会进一步明确了二者的一致性。这种一致性以党与法的同一性为学理基础，在实践中表现为党的领导是依法治国的政治保证，而依法治国是巩固并加强党的领导的优化路径。加强和改进党对全面推进依法治国的领导，需要从领导立法、保证执法、支持司法、带头守法四个方面着手。

[关键词]党的十八届四中全会;党的领导;依法治国;一致性

[中图分类号]D251;D92    [文献标识码]A    [文章编号]1672-2426（2015）01-0017-03

党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对建设社会主义法治国家的重大问题进行了部署。一些人不免提出疑问：全面推进依法治国，又强调党的领导，到底是“党大”还是“法大”？党的领导与依法治国是什么关系？二者是否存在矛盾？

对这个问题，《决定》已经做出了明确回答。《决定》指出：党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。这就是说，党的领导与依法治国的关系是一种相辅相成互为促进的关系：一方面，依法治国必须在党的领导下进行;另一方面，依法治国又会加强党对社会主义各项事业的领导，巩固党的领导地位。

为了阐明这种关系，首先需要阐明党与法的关系。

一、党与法的关系

此处所说的“党”即现代意义上的政党。按照马克思主义政治学的观点，政党是代表一定阶级、阶层或社会集团的根本利益，由其中一部分最积极的成员所组成，具有特定的政治纲领和政策主张，采取共同的行动，为参与、取得和维护政权而展开政治活动的政治组织。[1]此处所说的“法”是广义的法，即法的整体。法是统治阶级意志的集中体现，是由国家制定认可并由国家强制力保证实施的规范体系。党与法既存在着同一性，也存在着非同一性。

（一）党与法的同一性

这种同一性主要表现在，二者在“意志”的精神实质上是相同的。如前所述，党代表了一定阶级、阶层或社会集团的根本利益，那么，执政党所代表的就是在社会中占统治地位的阶级、阶层或社会集团的根本利益。而法是统治阶级意志的集中体现，很显然，党与法是有同一性的。在我国，工人阶级是领导阶级，我国社会主义的法所体现的意志就是由工人阶级领导的广大人民的共同意志。而中国共产党是工人阶级的先锋队，是全国各族人民利益的忠实代表，她所代表的意志也是由工人阶级领导的广大人民的共同意志。因此，反映工人阶级领导的广大人民共同意志的法，实际上也就反映了党的意志。从这个意义上说，党与法具有同一性。

（二）党与法的非同一性

这种非同一性主要表现在，二者在“存在方式”上是不同的。虽然党与法在意志的精神实质上具有同一性，但这种同一并非没有条件：党只有把自己的意志上升为人民的意志，才能实现与法的同一。在我国，中国共产党作为执政党，虽然她代表了工人阶级、各族人民的根本利益，但她也同样必须把自己的意志上升为人民的共同意志，才能获得与法的同一。在党的意志还没有上升为法律的时候，只能表现为政策，而政策与法律的效力是不能等同的，它不能也不应直接替代法律。此时，党要深入群众，进一步调查研究，努力使自己的意志更加接近于广大人民的意志，而后，领导人民通过立法程序，使之上升为法律。因此，党与法在“存在方式”上是不相同的：党是作为“领导者”这一组织方式而存在，法是作为“规范体系”这一规范方式而存在。这种区别，使得二者在不同场合各有其“至上性”的一面：从“领导地位”来看，党高于一切，党领导着社会主义各项事业，领导着一切工作，当然包括领导依法治国;从“规范地位”来看，法律至高无上，法律是所有组织和个人都必须严格遵行的规范体系，当然包括党这一执政组织也必须严格遵守。[2]

由上可见，如果把党与法放在不同的“存在方式”上加以考察，二者虽然具有非同一性，但绝对不是相互矛盾;而如果把党与法放在其“意志的精神实质”上加以考察，则可以看到二者同一性的鲜明特征。正是党与法的同一性为党的领导与依法治国的统一奠定了学理基础。

二、党的领导与依法治国的一致性

（一）党的领导是依法治国的政治保证

在任何一个国家，法治的确立都必须有坚强有力的集中统一领导。迄今为止，还没有哪个国家是在群龙无首、四分五裂的状态下实现法治的。从法治成功的国家来看，它们的成功都得益于全国上下、官民一致对法治的执着追求。

社会主义法治建设是一项浩大的系统工程，需要有组织、有领导、有计划地进行。而在中国这样一个拥有13亿人口、情况极其复杂的大国建设社会主义法治，其艰巨性可想而知。这种艰巨性决定了必须有自上而下坚强统一的领导，必须有统一的意志。当前，我国的社会主义法治建设面临着许多重大的现实问题，面对社会主义法治建设的复杂环境，只有坚持党的领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导作用，才能加快我国的民主法治建设进程，实现依法治国的目标。

（二）依法治国是巩固并加强党的领导的优化路径

巩固并加强党的领导，必须坚持依法治国。如前所述，党把自己的意志上升为国家法律的时候，党与法就获得了统一，因此，执行国家法律实际上就是贯彻党的意志。

首先，依法治国有助于优化党的领导方式。从革命战争年代到新中国成立后的计划经济时期，中国共产党主要依靠政策和行政手段来领导国家和社会的运转。这种领导方式的弊端是显而易见的：党的政策不经法律化就直接执行，既不利于维护国家法治的权威，也不利于党的政策的执行。因为，党的政策在法律化之前是没有强制性的约束力的。随着时代的发展，随着社会主义市场经济体制的形成并逐步完善，党的领导方式发生了重大转变，逐渐从依靠政策手段转向依靠社会主义法治路径，凡属重大的政策，都要经过法律化，通过立法机关，将其变成国家的法律。在这一过程中，党通过领导人民依法治理国家，使自身的领导方式得到了优化。

其次，依法治国有助于改进党的领导方法。通过依法治国，中国共产党把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事有机统一起来，使党的领导更加注重规律性、科学性和实效性，从而促进党的领导艺术日臻完善，执政水平不断提升。

再次，依法治国有助于巩固党的执政地位。通过依法治国，党的意志通过法定程序转变为国家意志，制定成为相关法律，有利于从制度上保证党的基本路线、方针和政策的贯彻落实，有利于保障党和人民意志的实现，有利于党的纲领和目标的实现。依法治国使党的执政方式更加科学、执政形式更加民主，党的领导作用发挥得更加充分有效，从而党的执政地位更加稳固。

三、加强和改进党对全面推进依法治国的领导

全面推进依法治国，要求中国共产党作为执政党，必须改变对国家的领导方式，善于通过立法、执法、司法和守法来领导国家。

（一）领导立法：加强党对立法环节的领导

第一，保证立法工作的正确方向。《决定》提出了“建设中国特色社会主义法治体系”，这一目标定位蕴涵着这样一层意思：中国在法治建设过程中，没有任何一个现成的模式可以照抄，中国的法治建设要符合本国的国情。为此，党要充分发挥统筹全局、协调各方的领导核心作用，坚持统筹兼顾，分清轻重缓急，把那些涉及人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益问题、涉及经济社会发展全局、涉及国家安全与社会和谐稳定的立法事项，优先列入立法议程，优先制定修改相关法律，确保立法工作最大限度地适应经济社会发展的新要求和人民群众的新期待。

第二，努力推进国家政治社会生活的法治化。党要适应经济社会发展需要，及时提出立法建议，推动立法进程，使得没有法律规范的社会生活领域以及尚缺法律依据的社会管理事务变得有法可依。要敏锐地捕捉到社会情势的改变和人们需求的变化，及时提出对现行法律进行修改或者废除的建议，推动修法进程，使现行法律更好地适应新形势、新任务的要求。对于一些科学规范、行之有效的政策，要及时启动立法程序，使之上升为法律，以避免在某些领域长期依靠党的政策进行管理和运行的状况。[3]

（二）保证执法：加强党对行政执法的领导

提高各级国家行政机关依法行政的能力和水平，对于推进依法治国具有重要意义。中国共产党加强对行政执法工作的领导不是要干预具体的执法活动，而是通过设在这些国家机关的党组织来监督国家机关严格执法、严肃执法，保证行政机关依法行使职权。

需要指出的是，党对行政执法的领导同各个国家机关独立行使职权并不矛盾，因为两者的根本目的是一致的，都是代表人民群众的意志，都是为广大人民群众服务，必要的职能监督有助于国家机关依法行政、正确履职。因此，党对执法工作的领导有利于实现执法实践与立法精神的一致。[4]

（三）支持司法：加强党对司法工作的领导

加强党对司法机关的领导，目的是保证司法机关依法独立公正地行使职权。这种领导主要体现为：各级党委要大力支持、积极督促司法机关依法独立负责地履行职责，旗帜鲜明地支持司法机关抵制各种非法干预正常司法活动的行为，坚决维护司法权威;及时纠正司法机关和司法人员中存在的执法思想不正确、执法理念有偏差，以及执法不严、司法不公、徇私枉法等意识和行为;及时帮助司法机关解决面临的实际困难和问题，为司法机关依法履责提供人、财、物的可靠保障。

加强党对司法机关的领导，要求正确处理党的领导与司法机关依法独立行使职权的关系。一方面，党要理直气壮地坚持对司法机关和司法活动的领导;另一方面，党要切实改善对司法工作的领导，积极探索新形势下对司法工作领导的方式和途径，做到总揽不包揽，协调不替代，监督不干涉，确保司法机关依法独立公正司法。

（四）带头守法：加强党对全民守法的领导

党对全民守法的领导主要是通过加强法治宣传教育，使公民学法、知法、懂法，提高公民对社会主义法治的认识，培养他们的法治意识，强化他们的守法观念，在全社会形成对法治的信仰。

特别需要强调的是，党一定要带头守法。在当代中国，党的领导权和执政权是最强大的政治权力，它体现为党制定国家改革和建设的路线、方针、政策，管理国家机关、人民团体、国有企事业单位领导干部，领导国家的军队、意识形态和媒体工作。各级党委在行使领导权和执政权的过程中所作出的各种决策，不仅关涉党员的基本利益，更会影响到普通公民的基本利益。按照现代法治政治的基本原则，凡是直接影响公民基本利益的政治权力，都必须由国家法律加以规范和约束，以保证公民正当利益不受非法侵犯，或者在受到侵犯时能够获得法律的救济。因此，党的领导权和执政权应当纳入国家法律调整范围，接受国家法律的约束和限制。[5]

党必须自觉地把权力放到法律法规的笼子里面，保证权力不被滥用，保证不出现超越法律、不受法律约束的权力。党的十八届四中全会强调“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”应该说，这是全面推进依法治国的关键，决定着依法治国的成败。

参考文献：

[1]《政治学概论》编写组.政治学概论[M].北京：高等教育出版社，人民出版社，2011：142.

[2]陈祥健.党的领导与依法治国的关系？押中国法治化的根本问题[J].东南学术，1998，（06）.

[3]汪火良.论加强和改善党对法治建设的领导[J].桂海论丛，2014，（03）.

[4]夏东民，金朝晖.对中国共产党领导与依法治国关系的思考——兼论宪政民主论的实质与危害[J].黑龙江社会科学，2013（05）.

[5]黄文艺.论依法执政基本内涵的更新[J].法制与社会发展，2014（05）.

责任编辑  董瑞军