(非经营性项目)政府和社会资本合作(PPP)模式探讨

潘庆建

(福建省城乡综合开发投资有限责任公司 福建福州 350001)

(非经营性项目)政府和社会资本合作(PPP)模式探讨

潘庆建

(福建省城乡综合开发投资有限责任公司 福建福州 350001)

长期以来，政府以投资者、管理者和经营者的多重身份介入城市基础设施及市政公用事业(非经营性项目)的建设，形成了一种高投入，高消耗，低效率的公共产品生产模式，政府面对巨额的城市基础设施及市政公用事业建设资金，政府财政已不堪负重，如何加快政府投资项目融资方式的改革，提高投资效率，广泛吸引社会资本进入城市基础设施建设等领域，解决城镇化建设时期的资金供需矛盾，成为了我国政府投资项目建设中的重要问题。政府和社会资本合作模式(PPP)成为时下建设行业最受欢迎话题。本文重点介绍非经营性(没有任何价格机制和现金流入，主要产生社会效益)或准经营性(有价格机制和现金流入，但无经营利润，成本无法收回)项目的PPP合作模式。

PPP;投融资管理;城市基础设施及市政公用事业;非经营性项目

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1 政府和社会资本合作(PPP)模式

1.1 PPP模式由来

随着我国经济快速发展，城市化进程日益加快，基础设施及市政公用事业(非经营性项目)的建设显著增多，政府面对巨大的投资资金需求，单靠政府财政投入已无法满足建设的需要，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号文又对政府举债和地方融资平台替政府融资渠道进行严格限制，风靡一时的BT融资建设模式由于其政府债务的不可控受到禁止(公路、公租房除外)。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)发布和财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》国办发〔2015〕42号文对地方政府的政府性投资项目带来新的投融资管理模式改革，解决地方政府投资项目资金供需矛盾，对缓解地方财政压力，提高使用财政资金效率和项目服务能力，降低地方政府债务率带来创新性投融资模式。

1.2 PPP模式定义、意义

(1)PPP模式即 Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

(2)公私合营模式(PPP)，以政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体(企业)，政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

(3)PPP模式已经不再是传统意义上的融资方式，严格来说是一种政府新型管理模式，政府通过这种全生命周期管理模式为公众提供更高效和更优质的公共产品和服务，社会资本发挥其的最大优势——融资能力、建设能力、创新管理能力。

1.3 PPP模式适用范围

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。新建市政工程以及新型城镇化项目，应优先考虑采用PPP模式。

图1 PPP模式合作方式

1.4 PPP项目分类

凡是政府有责任投资、由政府财政支出的公共服务、基础设施类项目都可适用PPP模式建设，分三类:非经营性项目、准经营性项目、经营性项目

(1)非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

(2)准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

(3)经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

1.5 PPP模式合作方式

地方政府(或社会主体)通过项目筛选，选择合适项目通过政府立项、制定PPP项目合作方案、财政物有所值评价、人大批准入PPP项目库，通过公开招投标方式选择最合适社会资本方组成社会资本方控股的PPP项目公司，通过项目公司合同项下权益和项目收益，以政府增信(或质押、担保)向金融机构申请项目贷款，以获得项目建设资金。

如(图1)(以非经营性项目、准经营性项目为例):

1.6 PPP项目盈利方式

项目公司根据PPP合同获得的政府授权该项目特许经营权，建设、运营项目所获得有关的所有直接经济收益和可确认的间接经济收益。项目收入包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、财政补贴等。社会主体通过项目建设收益、规模收益、技术改进和管理创新收益、项目运营收益、广告和潜在声誉提高收益等综合效益获得企业“利润”。

公共服务、基础设施类项目政府通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式财政补贴，支持社会资本参与重点领域建设。财政补贴应逐年列入有权限政府的财政预算并经统计人大批准列支，条件成熟后还需纳入有权限政府的中期财政规划的规定为项目政府增信融资提供担保。根据财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》规定，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”以有序推进PPP项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险。

1.7 PPP项目公司运营

PPP模式是政府与社会资本为提供公共产品而建立的契约合作关系，关键在政府授予项目公司特许经营权，通过项目公司全生命周期(10－30年)管理为公众提供更高效和更优质的公共产品和服务，获得运营收入和适当的政府补贴来获取投资利润，政府与社会资本共同参与项目“全过程”运作，整合政府与社会资本优势，实现政府、企业、社会多方共赢。

项目公司运营是社会资本参与PPP项目难点，大多数社会资本参与都是为项目建设任务、固定资产来的，没有运营经验，选择、聘请专业公司(人士)就显得特别关键。对于大多数城市基础设施来说都是非经营性项目或准经营性项目，靠政府补贴运营，运营难度大、社会影响大、运营不定因素多，因此由政府或政府部门运营管理更有优势，可采用BTO(建设+移交+运营)方式由政府运营，特别是公益性项目由政府指定部门运营管理(如:大型公立医院、城市道路等)在目前社会形式下更能有效发挥功能和管理优势。

2 PPP项目选择

对地方政府和社会资本而言，PPP项目本身足够好，能产生足够的项目收益，有足够高的收益率，这种项目已少之又少，非经营性项目或准经营性项目更是政府融资建设难点，是社会资本选择难点。怎样才能吸引社会资本的介入，精选和优化项目，公平公开合作，完善项目财政补贴机制，良好的政府契约精神、可靠的法律保障，便成为了PPP项目对政府提出的新要求。

对公益性项目而言，政府筛选好项目、做好项目的总体规划、明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项。公开、公平通过招标选择合作伙伴，完善项目财政补贴管理，以项目运营绩效评价结果为依据，要从“补建设”向“补运营”逐步转变，探索建立动态补贴机制，将财政补贴等支出分类纳入同年同级政府预算和中长期财政规划管理，全过程、全生命周期参与项目管理，及时解决项目中存在政府应该解决的问题。

对社会资本而言，公益性项目只要有合理投资回报、明确的服务标准、具体的价格调价方式、完善的财政补贴政策、可控的风险防范、良好的政府契约精神、可靠的法律保障，都会积极参与到PPP项目合作中来。发挥社会资本融资渠道广、建设及管理创新能力强、特别是现在海外融资资金成本低，融资不难等特点解决政府急需建设而建设资金财政支出暂时有困难项目，关键在于社会资本愿不愿意进入。

充足的财政保障是保证政府履约、避免法律风险的基础:“国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发〔2015〕42号文将PPP项目的支出纳入了财政预算，地方政府将通过预算形式来保证PPP项目的完成，特别为公益性PPP项目提供有力保障。因此在公益性项目PPP模式建设前期的项目规划和政府财政的项目物有所值评价就显得极其重要，保证有限财政资金充分发挥其功效，以需定建，轻重缓急，不要盲目乱建、扩建、超建。

例如:对公立医院建设来说为保障公立医院的公益性性质以及公立医院承担的公共卫生任务，取消药品加成收入等原因，使公立医院的运行更加依赖政府财政的补贴。因此在公立医院PPP项目建设中，项目公司承担医院项目的融资和建造等工作，项目建成后，由医院租赁使用建设项目，项目公司负责项目的日常维护工作。项目公司通过医院提交的租金(含政府补贴)回收项目投入成本并获得合理的回报。在项目公司经营期满后，项目公司将相关资产移交给政府指定经营机构医院。政府或医院可以适当增加医院周边配套设施开发如:商店、停车场等，有条件还可在医院周边开发商业地块如:酒店、商场、养老、房地产等，增加运营收入来源，有利于保障建设资金偿还，减轻财政补贴压力。

目前我国的PPP模式正在迅速发展，一个显著的模式就是在PPP模式中，充当“社会资本方”的大多数是国有资本，简单说是政府在跟自己企业玩，虽然此法容易操作，都是国有可不考虑利益输送，但不利吸引民间资本参与PPP项目。PPP模式的推广仍然面临观念转变、项目盈利性差、民资话语权没有保障、政府契约精神等一系列问题。

3 PPP项目风险分析

PPP模式是政府与企业平等合作的一种模式，现在PPP模式的一大瓶颈在于政府想要推卸责任，社会资本想要占便宜，因此政府不能要求社会资本完全接盘PPP项目，毕竟社会资本没有能力承担政府应当承担的部分风险;而如果社会资本将过多的风险推给政府，不承担风险项目将会下马，双方都将利益受损。依据《政府和社会资本合作模式操作指南》财金〔2014〕113号文的要求，“按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控原则，……在政府与社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担;法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担”。在项目筹备过程中，双方就应以合同形式规定好各自需要承担的责任和获得的利益。建议PPP项目都以招投标的方式选择投资企业，一般情况下，政府需要承担土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力等。项目公司应承担项目融资风险，设计、建设、运营维护风险，项目审批风险等，双方共同承担不可抗力的风险。

PPP项目的风险有宏观与微观风险:宏观风险存在于PPP项目的全操作流程与全生命周期，风险包括:政治风险、法律风险、市场风险以及不可抗力风险;微观风险存在具体操作的项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段实施过程中。政策层面上目前虽然中央和相关部委出台了很多政策和规范性的指南，还有许多配套的融资政策和奖励政策出台，但是整体而言，还有很多操作环节的具体指引有待落地，特别是PPP法。随着我国对环境、技术、服务质量等问题的重视，政策、标准在PPP项目合同签订后发生变化也是正常现象。PPP项目在日后的运营和维护过程中，也会遇到各种各样的问题，绝不是当初一纸合同就能全部解决的，这需要政府和企业进行多次谈判，建立项目沟通机制。选择一家好的合作企业至关重要，就像姑娘找对象，恋爱得慢慢谈才能深入了解，PPP项目是一场婚姻，而不是一次婚礼，可以和多个企业谈，相互比较，最终选择最合适、最能承担风险的企业。

［1］国务院.关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见.国发〔2014〕60号.

［2］国务院转发四部委.关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知.国办发〔2015〕42号.

［3］国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见.发改投资［2014］2724号.

［4］财政部.政府和社会资本合作模式操作指南.财金〔2014〕113号.

［5］财政部.政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引.财金［2015］21号.

［6］六部委.基础设施和公用事业特许经营管理办法.第25号.

［7］王守清，柯永建.特许经营项目融资(BOT，PFI和PPP)［M］.北京:清华大学出版社.

［8］丁伯康.新型城镇化政府投融资平台的发展转型.

［9］亓霞.柯永健.王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析［J］.中国软科学.2009年第5期.

Research of(Non－Profitable Projects)Public－Private－Partnership(PPP)M odel

PANQingjian

(Fujian Urban＆Rural Comprehensive Development and Investment Co.，Ltd，Fuzhou 350001)

For a long time，multiply acted as investors，administrators and operators，the Government is running the urban infrastructure and municipal utilities(non－Profitable projects)，with a high investments，high consumption and low efficiency of public productionmodel.The Government’s finances have been unbearable loaded under facing huge urban infrastructure and municipal utilities construction funds.It has become important issues ofgovernment investment to find outhow to accelerate the reform of government investment project financing，to improve investment efficiency and attracta wide range of social capital into urban infrastructure construction and other fields to resolve the contradiction between supply and demand of funds urbanization construction period.Since Public－Private－Partnership(PPP) has become themost popular topic nowadays in Construction area，this article focuses on non－Profitable(without any pricemechanism and cash inflows，mainly produce social benefits)or quasi－Profitable(with the pricemechanism and cash flow，but no operating profits，the costs could not be recovered)PPPmodel of the project.

PPP;Investments＆Financing Management;Urban Infrastructure and Municipal Utilities;Non－Profitable Projects

TU71

A

1004－6135(2015)11－0073－04

潘庆建(1969.4－ )，男，教授级高级工程师，国家一级注册建造师。

2015－09－28

潘庆建(1969.4－ )，男，教授级高级工程师，国家一级注册建造师，主要从事投资、管理学、建筑科学与工程方面的工作。