浙江省海岛资源开发与保护机制研究

王世表王萍沈公铭

（1宁波工程学院海洋经济研究所 浙江宁波 315211 2中国水产科学研究院资源与环境研究中心 北京 100141）

浙江省海岛资源开发与保护机制研究

王世表1王萍1沈公铭2

（1宁波工程学院海洋经济研究所 浙江宁波 315211 2中国水产科学研究院资源与环境研究中心 北京 100141）

浙江省是我国海岛数量最多、海岛资源最为丰富的省份，对海岛的开发和保护，在浙江海洋经济发展战略中有着极其重要的地位。通过研究调查，基于浙江省海岛资源开发利用和保护中存在的问题，分析了浙江省海岛资源的开发利用原则和发展用途，提出了分类型的开发利用模式以及发展对策。

海岛；资源；开发保护；机制

当前，人类社会的经济发展现已面临历史转型，即从陆地经济向海洋经济转型。中共中央关于“十二五”规划建议中，首次提出“发展海洋经济”[1]。中共中央“十八大”明确提出提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国[2]。浙江省发布的《浙江省“十二五”规划》也明确指出，必须建立健全海洋海岛资源评估监查制度，切实加强无居民海岛保护。合理开发岸线资源和海岛资源，完善海岛基础设施配套，把有条件的大中岛屿建设成为港口物流岛、清洁能源岛、国际旅游岛[3]。

1 浙江省海岛资源与开发现状

浙江省地处我国东部沿海，位于长三角南翼，是我国海岛数量最多、海岛资源最丰富的省份。通过调查获知，目前浙江省近岸海域内，陆域面积大于500m2的海岛有3061个(其中无人岛2875个)，占全国的39.4%，占东海区海岛的68.5%[4]。浙江海域近海渔场达22.27×104km2，渔业资源蕴藏量估计约有205×104t，居全国首位；滩涂资源面积近26.67×104ha；海岛旅游资源约占全国的13.7%；海洋能源可开发潮汐能装机容量约占全国40.8%。浙江省丰富的海岛资源，具有良好的区位优势，较好的产业基础，使得浙江省的海岛资源在全国沿海发展战略中，区域特色明显，可开发条件优越。

2011年，浙江省已将100个重要海岛（有居民海岛92个，无居民海岛8个）纳入《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》[5]。虽然首批100个重要海岛数量不多，但占全省海岛资源总量比重较大。岛屿总面积达1819km2，占全省海岛总面积的96%；岛屿滩涂总面积达313km2，占全省滩涂总面积的78%；岛屿岸线总长达2470km，占全省海岛岸线总长的53%。此外，这些重要海岛的港口、渔业、旅游以及矿产等海洋资源非常丰富，尤其是港口资源十分突出，是我国建设大型深水港群的理想选址区域；重要海岛分布的海域毗邻舟山渔场，是我国重要的海洋商品鱼生产基地；拥有普陀山、嵊泗列岛、桃花岛等国家级、省级风景名胜区，海洋旅游资源极佳，开发利用前景广阔。

2 浙江省开发利用和保护中存在的问题

2.1 缺少规划，开发活动自主随意

浙江省直到2011年才出台《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》，在此之前，并无相关海岛开发与保护方面的规划，尤其是无居民海岛。但目前仍是缺乏相关政策与细则的支持，各地管理落实情况也并不理想。而且，各地海岛存在所有权和管理归属权模糊的问题。

2.2 海岛生态破坏严重

调查发现，浙江沿海各地均存在不同程度的炸岛炸礁、填海连岛、围海筑堤、采石挖砂等改变海岛地形、地貌的活动，严重者甚至造成部分海岛、岛礁消失。此外，还有在海岛上倾倒垃圾和有害废物，砍伐红树林，采挖珊瑚礁，滥捕、滥采海岛珍稀生物资源等破坏性行为活动[6]。

2.3 海岛保护力度不足

浙江面临东海，一些重要海岛具有很高的权益、国防、资源和生态价值，这些特殊用途海岛需要严格保护，但由于缺乏有效的规划和有力的保护，有些海岛已经遭受破坏，有些海岛长期荒废甚至被乱占乱用，更有甚者个别海岛、岛礁逐渐坍塌、消失。

2.4 缺乏省级地方法律、法规

《中华人民共和国海岛保护法》已自2010年起施行，但其内容在于保护海岛及其周边海域生态系统，许多条款偏向于原则性要求，操作性也不强，导致各地难以落实到位。浙江省与海岛有关的地方立法只有2004年批准实施的《宁波市无居民海岛保护管理条例》，但该条例限于使用宁波市范围，地方立法的位阶较低。

2.5 缺乏有效的评价体系和审批、监管与执法机制

由于地方上缺乏有效的评价体系和审批、监管与执法机制，加上多数开发管理者对海岛的生态功能和国防功能认识不足、保护意识薄弱，导致海岛开发无序、无度、无偿状况严重，开发层次不高、经济效益低下，更有严重的海岛还存在炸岛炸礁、采石挖砂等破坏性开发方式。

2.6 海岛开发利用方式单一，缺乏竞争力

目前浙江省多数海岛的开发利用仅限于旅游开发，但海岛旅游定位单一雷同,大多数还停留在海滨游、渔家游层次,海岛旅游潜力的特色未能充分挖掘。此外,近距离景区重复建设的现象也比较严重,从而形成了一些不必要的竞争。大多数海岛的旅游项目也缺乏特色包装和品牌策划。

3 浙江省海岛开发利用原则和发展用途

3.1 海岛开发利用原则

针对浙江省海岛资源特点，应尽快出台全面的海岛资源调查与开发、利用、保护等相关规划与具体细则，实施海岛资源和生态调查评估，并在组织领导、法制建设、能力建设、公众参与、工程管理和资金保障等方面提出各种保障措施，按照“科学规划、保护优先、统筹兼顾、分类管理、合理开发、永续利用”的原则，有步骤、有计划地实施海岛资源开发利用与生态保护。

3.2 海岛发展用途

3.2.1 明确并严格保护特殊用途海岛

特殊用途海岛是指具有特殊用途或者重要保护价值的海岛，包括领海基点所在海岛、国防用途海岛、海洋自然保护区内的海岛、有居民海岛的特殊用途区域，等。这类海岛，任何单位和个人不得擅自开发利用，必须严格保护、严密监控。同时，也得防止此类海岛的自发性破坏，加强常规调查与监测。

3.2.2 科学、合理、适度开发有居民海岛，并加强生态保护

有居民海岛应当优化开发利用方式。此类海岛可以规划发展成为专业性公共服务用岛、旅游娱乐用岛、农林牧渔业用岛、工业用岛、仓储用岛、交通运输用岛、可再生能源用岛、城乡建设用岛，等等。

3.2.3 适度利用无居民海岛

无居民海岛应当优先保护、适度利用。政府应当按照无居民海岛的主导用途，分别提出各海岛开发利用与保护的总体要求。部分适于开发利用的海岛可以规划发展成为旅游娱乐用岛、交通运输用岛、工业用岛、仓储用岛、农林牧鱼业用岛、可再生能源用岛、保留类海岛等。

4 浙江省海岛资源开发利用模式

基于浙江省海岛的现状，根据上述开发利用原则和发展用途，浙江省海岛资源开发利用模式可包括以下几种：

4.1 具国防与权益价值的海岛开发利用模式

此类海岛的开发利用模式应不断加强资源保护和可持续利用,其丰富的海洋生物资源和油气资源为开发利用海洋经济的发展提供了广阔的空间。适合军事利用的海岛由于其面积较大，自然条件优越,可积极发展远岸休闲旅游业,旅游的基础设施也有利于战时的军事利用。

4.2 具经济资源价值的海岛开发利用模式

此类海岛的开发利用,一部分可选择发展渔业、矿产、生态经济，充分挖掘海岛特色与潜力。另一部分可选择港口、物流等岛陆一体化经济模式,实现联动发展。同时，还需注意开发保护并重,坚持可持续的发展模式不仅可以保障海岛经济资源的合理开发与利用,同时也有利于这些海岛资源的长效保护

4.3 具生态环境价值的海岛开发利用模式

此类海岛的开发利用应该采用生态经济和旅游经济的模式,对于可以开发利用的生态资源,以发展生态、旅游经济的方式实现经济的发展。对于限制利用生态资源的海岛，可以建立海岛生态保护区实现有效保护。此外,对于具有丰富红树林、珊瑚礁等资源的海岛以及具有特殊的地方性物种保护价值的海岛，可以开发成为教学、科研和科普基地。

4.4 具社会文化价值的海岛开发利用模式

具有社会文化价值的海岛，是指那些具有历史遗迹、地质遗迹、典型海岛景观等文化价值,可供人们旅游观光、运动休闲、考古及科学研究的海岛。此类海岛的发展，应该鼓励社会文化资源的开发利用,加快开发海岛的社会文化资源,分类建立各级保护区,采取以海岛旅游为主的可持续发展模式。

5 对策与建议

基于上述浙江省海岛资源的特征以及开发利用原则、用途与模式，以开发与保护并重为前提，围绕建设“海岛强省”目标，逐步推进海岛资源的可持续开发与利用。为实现上述目标，特提出以下具体对策建议。

5.1 研究制定浙江省地方性海岛保护与开发的法律法规，明确我省海岛监管主体，强化我省海岛资源与环境调查，加大政府监管力度，防范与减少海岛破坏性开发方式。

5.2 比较分析其它区域性或者地方性海岛资源发展模式，借鉴成功经验，总结失败教训，减少弯路，科学研究并制定、发布适合我省海岛特色的短期、中长期海岛资源开发与保护规划。

5.3 加大宣传力度，加强政府引导，公开、公正进行海岛开发招投标，开展海岛保护技术研究，规范海岛开发利用行为,倡导绿色、环保、低碳、节能的理念，强化海岛居民和开发者的保护意识，探索海岛可持续发展模式，以技术创新促进海岛保护与开发工作健康发展。

5.4 全面推进海岛资源调查与保护，突出重点海岛的开发与保护。针对一些有居民海岛、具有重要经济开发价值的特殊海岛，因地制宜，制定具有针对性的保护措施，科学选择开发模式，落实行之有效的监管机制，带动浙江省海岛经济社会可持续发展。

5.5 对于具有国防军事、领海主权基点意义的海岛，需要加强基础设施建设，制定科学规范的巡视、监管和保护措施，确保国家主权和领土完整。同时，还须不断加强自然保护核心区这类不可开发利用海岛的生态与资源保护。

[1]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[R].2010-10-18.

[2]中国共产党第十八次全国代表大会报告[R].2012-11-8.

[3]浙江省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[R]. 2011-2-28.

[4]刘国富,周国模,单志强,等.浙江省开发和保护海岛资源的调研报告 [R].2011-10-28,浙江省委党校网站,http∶//www.zjdx.gov. cn/1305/30949.htm.

[5]浙江省重要海岛开发利用与保护规划[R].2011-6-23.

[6]张振克,张云峰.当前我国海岛开发中存在的关键问题与对策[A].2010年海岛可持续发展论坛论文集,2010.

[7]陆剑宝,梁琦,郑伟仪.动态管理视角的我国海岛资源开发与生态保护——兼论《中华人民共和国海岛保护法》[J].经济问题探索, 2011,(10)∶112-117.