一起生活饮用水不符合卫生标准行政处罚案例的分析与思考

2015-01-27钞艳杨秀芹

中国卫生产业 2015年23期

钞艳，杨秀芹

1.银川铁路卫生监督分所，宁夏银川 750011；2.银川市卫生监督所，宁夏银川 750001

民以食为天，食以水为先。水是人类生存的基本物质。生活饮用水的安全属于国计民生问题，涉及到居民健康及生命安全[1]。该文通过对一起生活饮用水不符合卫生标准行政处罚案例进行分析，总结经验和不足，为今后切实做好生活饮用水卫生监管及安全保障工作提供参考。

1 案情简介

1.1 案情摘要

①2012年12月18日，银川市某小区66号楼5单元301室居民发现家中自来水有明显的“大蒜味”，向负责供水的银川市某水务公司进行了反映。水务公司组织人员前往调查处理，怀疑暖气用水污染了生活饮用水管网，但未查出具体污染环节，仅建议该小区居民通过放水消除水中“大蒜味”。

②2012年12月21日，银川市某卫生监督所接到该小区居民的投诉，投诉其饮用的自来水中有明显异味、无法饮用。当日，该卫生监督所会同辖区疾病预防控制中心前往现场进行调查，经了解该小区63、64、65、66号4栋楼的部分用户家中均有明显大蒜味，其中投诉的66号楼5单元有6户居民的饮用水有大蒜味，目前尚无人饮用。疾控中心对小区66号楼5单元102、66号楼4单元101两户的自来水末梢水进行采样(水样受理编号分别为H/S20121026和H/S20121025)，并按照《生活饮用水标准检验方法》[2]《生活饮用水卫生标准》[3]进行卫生检测和评价。结果样品受理编号为H/S20121026的水样检测报告显示：有异嗅、异味，菌落总数7300CFU/ml，不符合《生活饮用水卫生标准》要求。

③由于水务公司前期未采取有效措施进行处理，导致此次饮用水管网污染事件从开始66号楼5单元扩展到63、64、65、66号4栋楼，约160户居民饮水受到影响。在卫生部门的监督指导下，水务公司通过实情通告、单元停水、放水冲洗主管道、逐户排查管道的措施，消除了污染隐患，于2013年1月20日恢复正常供水。

1.2 证据材料

2012年12月21日现场监督检查笔录（书证）；对该小区物业负责人、居民及水务公司负责人的调查询问笔录（当事人及证人证言）；非产品样品采样记录和疾病预防控制中心出具的水质检测报告（书证）；现场调查、水样抽检的照片资料（物证）。

1.3 案情处理

银川市某水务公司供应的生活饮用水不符合国家生活饮用水卫生标准的行为违反了《生活饮用水卫生监督管理办法》第六条的规定，依据《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第（四）项的规定，给予“责令限期改进，罚款人民币3000元”的行政处罚，当事人对处罚没有异议，表示放弃陈述申辩权，并自觉履行行政处罚决定，本案结案。

2 案例分析

2.1 违法事实的认定问题

在本案的调查处理过程中，针对能否以供水单位供水不符合国家生活饮用水卫生标准作为违法事实进行立案查处争议很大。一种意见认为：自来水管网受到不确定因素影响造成水质污染的原因很多，不能一概而论。该案中饮用水被污染，可能是居民私接暖气供水等原因，使暖气供水污染自来水管网造成的，供水单位也在积极排查原因、采取措施解决问题，不应认为供水单位供水不符合生活饮用水卫生标准。另一种意见认为：集中式供水单位应当承担取水、制水、供水各环节的卫生管理，保证从水源到水龙头的饮用水都应满足水质要求。自来水管网属于供水单位的输水设施，其有责任采取有效措施来保障输水管网的饮水安全，确保饮用水符合国家卫生标准，本案可以认为供水单位供水不符合生活饮用水卫生标准。作者认为对于本案是否可以认定供水单位为用户提供的饮用水不合格这一问题，值得进一步商榷。

2.2 法律法规的适用问题

《传染病防治法》与《生活饮用水卫生监督管理办法》对于供应的生活饮用水不符合卫生标准都有约束性条款和相应罚则[4]。《传染病防治法》第二十九条第一款规定：“用于传染病防治的消毒产品、饮用水供水单位供应的饮用水和涉及饮用水卫生安全的产品，应当符合国家卫生标准和卫生规范”，相应的罚则为《传染病防治法》第七十三条第（一）项：“违反本法规定，有下列情形之一，导致或者可能导致传染病传播、流行的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令限期改正，没收违法所得，可以并处五万元以下的罚款；已取得许可证的，原发证部门可以依法暂扣或者吊销许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任:（一）饮用水供水单位供应的饮用水不符合国家卫生标准和卫生规范的；…”。《生活饮用水卫生监督管理办法》第六条规定：“供水单位供应的饮用水必须符合国家生活饮用水卫生标准”，相应的罚则为《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第（四）项：“违反本办法规定，有下列情形之一的，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当责令限期改正，并可处以20元以上5000元以下的罚款：（四）供水单位供应的饮用水不符合国家规定的生活饮用水卫生标准的；…”。

按照“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”的法律适用原则，应当优先适用《传染病防治法》的处罚规定，但《传染病防治法》第七十三条中对供水不符合生活饮用水卫生标准的进行处罚有个先决条件：导致或者可能导致传染病传播、流行的。本案中水质采样检测结果的菌落总数超标，是否可以判定可能导致传染病的传播、流行，由谁来做出判定、判定依据是什么，由于没有相关行政解释，存在较多争议，难以做出定论。考虑到，菌落总数增多说明水体已被污染，但不能说明污染来源，也不能说明该水体传播传染病的风险程度，必须结合总大肠菌群来判断水质污染的来源和安全程度[5]。因此，认为本案依据《生活饮用水卫生监督管理办法》予以处罚是合理的。

2.3 调查处理过程中水样采集不具代表性

调查现场只对一户居民家中的问题水样进行采集检测，同时只选取同一栋楼其他单元居民家中的末梢水样作对照，样品代表性较差，而且未对发案同一时间供水单位出厂水水质和该小区其他楼的用户末梢水进行抽检，无法判断水质受污染的环节，不利于污染原因的查找及处理。

3 案件思考

3.1 进一步健全饮用水安全的法律体系

无论是《传染病防治法》，还是《生活饮用水卫生监督管理办法》，都很难对生活饮用水安全做到全面、有效的监管，为了保障饮用水安全，应制定饮用水安全的专门立法，完善饮用水安全监管法律体系，明确各部门的监管职责，进一步规范影响生活饮用水安全的各个环节以及影响因素。

3.2 切实解决自来水管网被污染的问题

近年来，经常出现暖气供水污染自来水管网的现象，主要是有些居民用户私自将家中暖气供水与自来水管网接通，当暖气水压大于自来水水压时，暖气用水就会流入自来水管网，造成水质污染。解决此类问题，一方面通过饮水安全的宣传提高群众的饮水安全责任意识，提醒广大群众切勿私改供水、供暖管网，严禁使用任何形式的暖气自来水热交换器，对自己和他人的饮用水安全负责；另一方面相关部门应制定规则，建设期间在入户饮水管道上加装逆止阀，确保居民家中的管道污染不会蔓延到供水管网中。

3.3 不断加强对市政供水单位的监督管理

突发性水污染事件具有极强的不确定性、危害性和污染多样性，在处理突发性水污染事件时应当首先遵循快速、有效的原则，其次才是经济性[6]。在本案中，供水单位在卫生部门接到投诉之前2天就接到居民反映，却没有及时向卫生部门报告，也没有采用有效的处理措施，导致了事件的扩大、升级。卫生监督机构应加强对市政供水单位的监督管理，指导供水单位建立健全饮用水污染事件的应急预案，制订针对可能发生污染环节的具体防范措施，一旦发生饮用水污染事件，供水单位应立即采取正确的处理措施，防止事故扩大，并及时向所在地卫生行政部门和有关部门报告。