山东中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司按日连续处罚案

山东中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司按日连续处罚案

【案例提供单位】山东省临沂市环境保护局

【案例类型】按日连续处罚

【案例名称】山东中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司超标排放大气污染物拒不改正被按日连续处罚案

【主要违法行为】超标排放大气污染物，被责令改正，拒不改正

【污染类型】大气污染

【违法企业所属行业】平板玻璃工业

【处罚及执行情况】2015年1月8日，山东省临沂市环境监测站对中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司外排废气进行现场监测，外排废气中氮氧化物浓度为1 578 mg/m3，超出《山东省建材工业大气污染物排放标准》（DB 37/2373—2013）。临沂市环境监测站出具正式监测报告后，1月15日，临沂市环境保护局执法人员向中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司现场送达了《责令改正违法行为决定书》，责令该公司立即停止大气污染物超标排放违法行为；1月26日，临沂市环境保护局做出《行政处罚事先告知书》，拟对该公司罚款10万元；2月3日，临沂市环境监察支队会同临沂市环境监测站对中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司进行了复查，经监测，外排废气二氧化硫浓度为4 632 mg/m3，大气污染物仍然超标，执法人员当日送达《责令改正违法行为决定书》；2月6日，临沂市环境保护局对超标排放大气污染物拒不改正的违法行为，启动按日计罚做出《行政处罚事先告知书》，按共计19日连续处罚，拟罚款190万元；2月16日，临沂市环境保护局对初次检查发现的超标违法行为做出《行政处罚决定书》；3月6日，临沂市环境保护局对超标排放大气污染物拒不改正的违法行为，做出《行政处罚决定书》；2月16日，临沂市政府印发大气污染防治方案，对该公司实施停产整治。随即，罗庄区派驻工作人员，组织实施停产整治工作。3月10日，该公司全面停产。该公司已将按日连续处罚罚款缴纳到位。

超标排放大气污染物、拒不改正、按日连续处罚、复查

基本案情与查处过程

《中华人民共和国环境保护法》实施前，多次超标排放大气污染物，屡罚不改

中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司（以下简称“中玻临沂蓝星”）位于山东省临沂市罗庄区傅庄街道，是威海蓝星玻璃股份有限公司控股子公司之一，是中国玻璃控股有限公司的成员企业。公司建有日产500 t/d和650 t/d浮法玻璃生产线各1条，产品为LOW-E镀膜玻璃。2014年，因中玻临沂蓝星超标排放大气污染物，临沂市环境保护局先后5次对该公司立案处罚，每次罚款10万元。临沂市政府将该企业纳入限期治理企业名单，依法责令限期治理。企业在利润最大化目标的引导下，宁可选择违法，承担相对轻微的法律责任，也不愿履行防治污染的法定义务，导致屡罚不改、屡罚屡犯。

《中华人民共和国环境保护法》实施后，及时组织监测检查

2015年1月1日起，《中华人民共和国环境保护法》施行，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》配套实施，有效解决“守法成本高，违法成本低”的问题。2015年1月8日，临沂市环境监测站对中玻临沂蓝星外排废气进行现场监测，外排废气中氮氧化物浓度为1 578 mg/m3，超出《山东省建材工业大气污染物排放标准》（DB 37/2373—2013）浓度限值2.16倍（氮氧化物浓度限值500 mg/m3）。

对超标排放大气污染物违法行为，责令改正，立案处罚

2015年1月15日，临沂市环境保护局向中玻临沂蓝星现场送达了《责令改正违法行为决定书》，责令该公司立即停止大气污染物超标排放违法行为，确保达标排放，并告知将组织对该公司改正违法行为的情况实施复查，如果存在拒不改正并且仍然超标的情况，临沂市环境保护局将实施按日连续处罚；1月26日，临沂市环境保护局做出《行政处罚事先告知书》，拟罚款10万元并于1月27日送达；2月16日，临沂市环境保护局对1月8日超标排放大气污染物违法行为做出《行政处罚决定书》。

对超标排放大气污染物违法行为的改正情况实施复查

2015年2月3日，临沂市环境监察支队会同临沂市环境监测站对中玻蓝星（临沂）玻璃有限公司进行了复查，经监测，外排废气二氧化硫浓度为4 632 mg/ m3，超出《山东省建材工业大气污染物排放标准》（DB 37/2373—2013）浓度限值14.4倍（二氧化硫浓度限值300 mg/m3）。当日，执法人员送达《责令改正违法行为决定书》。

对超标排放大气污染物拒不改正的违法行为，实施按日连续处罚

依据《中华人民共和国环境保护法》第五十九条和《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（环境保护部令第28号）规定，临沂市环境保护局依法对该公司实施按日连续处罚，按日连续处罚的起止时间为送达《责令改正违法行为决定书》的次日起，至复查发现超标排污日止，即1月16日至2月3日共计19日，每日罚款数额为原处罚数额10万元，按日连续处罚计罚数额190万元。2月6日，临沂市环境保护局对超标排放大气污染物拒不改正的违法行为，做出《行政处罚事先告知书》，拟罚款190万元；2月16日，根据临沂市委办公室、市政府办公室《关于印发〈临沂市大气污染防治2015年攻坚行动方案〉和〈临沂市大气污染防治攻坚三年行动方案（2015—2017年）〉的通知》，依法对该公司实施停产整治。同时，罗庄区派驻工作人员，组织实施停产整治工作；3月10日，该公司全面停产。

案件涉及的法律问题

按日连续处罚的适用

《中华人民共和国环境保护法》第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法做出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”在法律用语中，“可以”“应当”“必须”含义和效力是不同的，“可以”是授权性规定，行为主体“可为”，也可“不为”，“为”与“不为”是其权利，可以选择。“应当”、“必须”都是强制性规定，行为主体只能“为”，不可“不为”，“为”是其义务，不能选择，只能遵行。“必须”比“应当”的语气更重，要求更严。由于按日连续处罚是对环境违法行为的严惩重罚，环境保护主管部门可以根据企业违法行为的事实、性质、情节、后果等因素，考虑监管实际需要，确定是否实施按日连续处罚。本案中，复查时外排废气仍然超标严重，属于明显拒不改正违法行为，因此确定实施按日连续处罚，以达到督促违法行为及时改正的目的。

“拒不改正”的认定问题

“违法排放污染物”即是违反法律法规规定向环境排放污染物，包含“违法”和“排放污染物”两层含义，强调排污行为的违法性。本案中，第一次检查发现外排废气氮氧化物浓度超标，复查发现外排废气二氧化硫浓度超标，虽然超标排放的污染物因子发生了变化，不能理解为违法行为得到了改正，外排废气污染物超标的违法性继续存在。因此，应当认定为企业“拒不改正”，仍然继续违法排放污染物。根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，适用按日连续处罚的违法行为种类，并不仅限于“违法排放污染物”的情形，地方性法规可以根据当地环境污染状况的特点和环境保护管理的需要，规定其他环境违法行为适用按日连续处罚。

对按日连续处罚决定做出时间的限制

环境保护主管部门检查发现排污者违法排放污染物，应当进行调查取证，就检查当日的违法行为，依法做出一个独立的行政处罚决定。排污者拒不改正违法排污行为、环境保护部门依法实施按日连续处罚的，按日连续处罚的处罚决定书应当在原处罚决定书之后发出，但按日连续处罚告知书不受原处罚决定作出时间的限制，即按日连续处罚告知书可以先于原处罚决定书发出。排污者提起复议或诉讼的，不影响环境保护部门对排污者违法行为的改正情况实施复查，但环境保护部门复查发现排污者未停止违法排污行为的，应当在复议、诉讼结束之后，再决定是否做出按日连续处罚决定。

本案启示

如何在执法工作中实施好按日连续处罚，以本案为例，有以下几点启示：

正确领会立法原意

在《中华人民共和国环境保护法》修订之前，法律未赋予环境保护部门按日计罚的权限，导致对环境违法行为的罚款处罚额度严重低于企业的防治污染成本和违法生产收益，“守法成本高，违法成本低”的现象普遍存在。这成为环境违法案件频发、违法排污企业屡罚屡犯的一个重要原因。当环境保护部门的处罚不能对环境违法行为构成有效震慑时，企业对环境保护工作便不会高度重视，环境违法行为也不能得到及时纠正。通过实施按日连续处罚，实现过罚相当，有效解决“守法成本高，违法成本低”的问题，达到督促违法行为及时改正的目的。按日连续处罚主要适用于违法情节恶劣、屡教不改的企业，目的是督促企业改正违法行为。

及时责令改正违法行为

实施按日连续处罚的目的是及时纠正环境违法行为，避免违法行为对环境造成更大影响。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》规定，环境保护部门责令排污者改正违法行为的内容主要是立即停止违法排污行为，同时规定环境保护部门可以当场认定违法排放污染物的，应当在现场调查时即责令排污者立即停止违法排放污染物行为；对超标排污，需要通过环境监测来认定，环境保护部门应当在取得环境监测报告后3个工作日内向排污者送达责令改正违法行为决定书，责令立即停止违法排放污染物行为。

做好复查工作

在规定复查期限时，综合考虑复查工作开展的及时性和执法实践的可行性，环境保护部门应当在送达《责令改正违法行为决定书》之日起30日内，以暗查方式组织对违法排放污染物行为的改正情况实施复查。企业在复查前期间有停产的，但复查时恢复生产又违法排放污染物，对于计罚日数的确定，仍按照《责令改正违法行为决定书》送达排污者之日的次日起，至环境保护部门复查发现违法排污行为之日止计算。环境保护部《关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》（环函[2015]232号）规定，计罚日数是一个连续的起止时间，排污者在计罚周期内存在停产停业或者达标排放的日数，均不能从计罚日数中扣除。

综合运用各类行政手段

在符合按日连续处罚适用条件的环境违法行为中，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，有些违法行为可以同时适用责令排污者限制生产、停产整治或者采取查封扣押等措施，例如通过逃避监管的方式排放污染物的。如超标排放污染物的，《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。虽然实施按日连续处罚不受次数限制，但多次被责令改正并仍拒不改正的，环境保护主管部门应根据实际情况，采取进一步措施予以制止，综合运用各类行政手段，善于打“组合拳”，以尽早实现违法排污行为终止为目的。由于有的违法行为需要同时采取多种措施，需要多次复查、核查，制作和送达多种文书，工作量大，因此有关配套办法实施一段时间后，应根据实际进行统筹简化，同时，环境保护部门应增强执法人员力量，适应执法需要。