发展普惠金融，实现支农便民

周贵义+刘畅

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出“发展普金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。” 世界上许多国家和地区在这一领域进行了不同程度地探索，有些国家和地区已取得了相当成效，同时也积累了一定的经验。黑龙江省佳木斯市系全国最重要的粮食主产区之一，做好农村地区普惠金融发展成为促进经济社会和谐持续发展，拓展金融服务深度与广度的必要选择。中国人民银行佳木斯市中心支行紧紧抓住黑龙江省“两大平原”配套改革之契机，推动政府和金融部门在普惠金融方面作了许多尝试，研究出台配套金融改革支持措施，加强货币政策传导，推进涉农金融产品创新，提升金融服务水平，不断加大普惠金融发展力度。

发展普惠金融的现状

佳木斯市地处黑龙江省“两大平原”现代农业综合改革试验区核心区域，是我国重要的商品粮生产基地。辖内农业资源富集，耕地总面积达2970万亩，占黑龙江省耕地面积的13.89%;辖内农业人口107.9万，占辖区总人口的45.15%;辖区内农民人均耕地面积15亩，是全国农民人均耕地的7～8倍，拥有现代农业规模化生产的优势条件。近年来，人民银行佳木斯市中心支行立足辖区实际，联合政府部门及金融机构，着力提高农村地区金融产品和服务的针对性、有效性和可获得性，主要做法及成效有以下几点。

加大政策扶持和资金投入。一是强化信贷政策指导。为发挥金融在促进全市现代农业发展中的职能和作用，出台了《关于加大金融创新力度促进全市现代农业加快发展的指导意见》等文件;为解决农民贷款难题，创新农村物权融资模式，联合市政府金融办印发了《关于开展农村物权融资服务试点工作的通知》，引导金融机构加大涉农金融产品和服务创新力度。截至2014年9月末，佳木斯市辖区共发放农户贷款220.14亿元，发放农村企业及各类组织贷款323.25亿元。二是充分发挥支农再贷款的积极作用。截至2014年9月末，人民银行佳木斯市中心支行成功申请到支农再贷款限额18.45亿元，涉农金融机构再贷款余额18.45亿元，创历史同期最高水平。同时，扩大支农再贷款的发放范围，在辖区突破性地向建三江垦区和村镇银行投放支农再贷款，实现了支农再贷款投放区域和对象的“双突破”。三是着重做好民生类金融服务工作。发放妇女小额担保贴息贷款，为农村妇女自主创业提供资金支持，截至2014年9月末累计发放妇女小额担保贴息贷款0.86亿元，支持2146名妇女创业和就业;将经过就业登记的农村劳动者纳入到小额担保贷款发放范围中，截至2014年9月末累计发放小额担保贷款总量8.8亿元，直接支持2.8万人成功就业，间接支持6.89万余人实现了创业和再就业。

健全农村金融服务体系。目前，佳木斯市现有银行机构11家，保险机构29家，证券期货机构4家，小额贷款公司27家，农村资金互助社1家。在完善农村金融体系方面，人民银行佳木斯市中心支行着重推动三项工作：一是引入民间资本组建佳木斯金成农村金融服务有限责任公司（以下简称“佳木斯金成公司”）。佳木斯金成公司成立于2014年初，以“政府引导、创新模式、自主经营、自担风险、自负盈亏”为原则开展农村金融服务，目前主要开展对辖区富锦、桦南、桦川、汤原、同江、郊区、东风区的农村土地经营权流转担保贷款签订流转合同、担保代偿工作。二是提升村镇银行的发展水平。辖内桦川融兴村镇银行于2011年成立，人民银行佳木斯市中心支行近年来通过投放支农再贷款、指导创新金融产品等方式增强村镇银行的支农力量，桦川融兴村镇银行年投放贷款额增速逾50%。此外，为规范村镇银行经营行为，当地人民银行针对桦川融兴村镇银行执行人民银行政策和管理规定情况专门开展了综合评价工作，2013年度桦川融兴村镇银行的综合评价等级为A级。三是稳妥配合做好农村商业银行组建工作。为提高农村金融服务质量、加快“两大平原”现代农业综合配套改革金融改革步伐，于2014年9月28日召开的佳木斯市人民政府常务会议第三十四次会议同意组建佳木斯农村商业银行。人民银行佳木斯市中心支行按照会议精神及分工，一方面积极帮助解决银行组建过程中遇到的实际问题，另一方面准备做好农村商业银行的开业管理工作及组建后的相关政策衔接问题，助力农村商业银行为农村金融市场增添活力。

创新涉农金融产品模式。人民银行佳木斯市中心支行以“一县一品”活动为载体，盘活农村金融资源，为现代农业融资提供丰富的信贷产品。2014年，将桦川县作为试点开创了土地经营权流转保证贷款的“金成”模式，佳木斯金成公司在“金成”贷款模式中提供贷款保证和土地承包经营权流转变现两项服务，实现了农民融资成本和金融机构风险负担的双下降。目前“金成” 贷款模式已在全辖逐步铺开，截至2014年9月末，全辖累计发放此类贷款11.96亿元，受益农户1.5万户。此外，人民银行佳木斯市中心支行及辖内支行联合政府部门、金融机构开办了“管理中心+担保公司”等信贷新模式，推出了农机具抵押贷款、土地经营权抵押贷款等共14项符合辖区农村实际需求特点的信贷创新产品，对家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体的金融支持力度不断加大。截至2014年9月末，全辖农村创新信贷产品贷款余额76.25亿元，同比增长43.78%。

逐步完善金融基础设施。在优化农村支付环境建设方面，通过以电子支付为补充拓宽助农取款服务覆盖面，形成了ATM机、POS机、手机银行、网上银行和电话银行并重的助农取款格局，截至2014年9月末，佳木斯市辖内助农取款覆盖面达98.7%，辖内4个县（市）实现了助农取款全覆盖;辖区6县（市）共发放银行卡214万张，布放ATM机338台、POS机1641台、电话POS机3245台，发展特约商户4398户，开通网上银行用户211260户、手机银行用户124612户。此外，为填补建三江垦区无央行分支机构的空白，在建三江设立了支付结算服务部，并将业务种类由单一的票据传递发展到账户开立，不断完善农垦地区金融服务体系。同时，为优化农村信用环境建设，人民银行佳木斯市中心支行倡议政府印发了《佳木斯市人民政府关于印发佳木斯市农村信用体系建设指导方案的通知》，指导有关部门依托现有征信基础设施大力强化对涉农地区的金融服务，推动农村经济主体信息数据库建设，公正、科学地开展对农村经济主体的信用评价工作，目前建立农户信用档案和评定信用农户分别占全市农户总数的82.06%和57.24%。

构建金融消费保障机制。人民银行佳木斯市中心支行将金融消费权益保护工作作为推进普惠金融的重要组成部分，多角度提升农村金融消费权益保护工作质量。一是在全省率先试点成立了农村金融消费权益保护中心。保护中心设在辖内同江市，成立了由市人民银行、政府金融办、金融机构为成员单位的保护中心领导小组，并制定了《中国人民银行同江市支行试点建立农村金融消费权益保护中心工作方案》。保护中心已于2014年9月正式运行，为辖内探索农村地区金融消费权益保护工作提供了新途径。二是着力构建和谐金融消费关系。2014年2月 28日，人民银行佳木斯市中心支行主办召开了金融消费权益保护工作联席会议和金融消费者座谈会，邀请市消协、金融机构及消费者代表参加会议，对辖内近年来金融消费权益保护工作的成效与今后努力方向进行了深入交流。并在会后印发了《中国人民银行佳木斯市中心支行关于改善金融服务 加强金融消费权益保护工作的指导意见》，要求各金融机构重点从7方面提升服务质量，共同营造良好的金融生态环境。三是加强农村地区金融消费者宣教工作。在“金融知识普及月”、“3·15”金融消费保护权益宣传等活动中，侧重于深入乡村、垦区面向农民开展宣传。如：同江市支行带领金融机构进入同江市三村镇，利用农村农贸大集之机，通过发放宣传单、宣传车语音讲解等方式宣传农村金融消费权益保护相关知识;富锦市支行利用助农取款网点、农技学校以及村屯超市摆放宣传资料，增加金融知识宣传站的功能，为农民获取金融消费知识开辟了多种便利渠道;桦川县支行走进苏家店村，组织村民观看了人民币反假宣传片《去伪存真》等宣传视频，以生动的形式普及反假币知识。

制约普惠金融推进的因素

尽管人民银行佳木斯市中心支行在探索农村地区推行普惠金融方面取得了一定的经验和成效，但发展普惠金融还存在着较大的空间。制约金融产品与服务惠及农村地区的因素可归结为以下四个方面。

金融机构发展普惠金融动力不足。受网点、设备、人员条件的成本制约，金融机构对向农村发展金融服务普遍存在顾虑，尤其是向乡镇以下拓展的商业利润低，大部分金融机构由于追求盈利性而仅在县以上设立网点，目前在佳木斯县域的乡镇以下区域设立少量营业网点的仅有农村信用社、邮储银行和农业银行。此外，农村地区信用环境仍相对欠佳，部分农户存在故意逃废银行债务的行为，也削弱了金融机构发展普惠金融的意愿。例如：据统计，在佳木斯地区2013年度农户贷款的回收过程中，一些农户故意拖欠、逃废银行债务，导致农户不良贷款快速攀升。截至2014年2月末，佳木斯市金融机构（不含建三江）外出躲避银行债务的贷款农户达1170户，金额达8655.5万元，占农户不良贷款的9.92%。另外，除传统商业银行外，村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构本应在蓬勃崛起的农村金融市场中应运发挥出巨大作用，但由于村镇银行资本金规模小限制了放贷规模、小额贷款公司只贷不存的机制导致后劲不足等自身不利因素，新型金融机构亦未对普惠金融做出充分的贡献。

法律的滞后性制约金融产品创新。在农村地区，农户获取金融机构资金支持的主要瓶颈因素为难以形成适合的担保物权。尽管目前我国中央政府积极通过试点等方式寻求解决现代农业发展融资难的有效途径，且2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议上明确提出将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”、进一步深化农村土地制度改革，但由于法律的滞后性，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》等法律、法规尚未进行修订，金融机构在金融产品创新方面仍受到一定束缚、未能充分释放金融活力。一是土地经营权抵押方面，佳木斯辖内仅抚远县的部分土地属于《中华人民共和国物权法》第一百三十三条规定的可以抵押承包经营权的土地，其余农村土地在现行法律体系下均禁止抵押。虽然金融机构推出了土地承包经营权流转保证贷款取得较好成效，但一旦实现抵押权则需要进行土地经营权流转，这方面的制度设计仍不完备，缺乏法律支撑。二是农村房屋和大型农机具抵押方面，由于我国实行“房地一体”主义，禁止农房抵押，佳木斯辖内金融机构均未开办农房抵押贷款业务。而对于价值价高的大型农机具，因购置大型农机具的资金来源中60%来自财政补贴，大型农机具的产权不归新型农业经营主体和农户所有，无法作为抵押物进行贷款。

农村金融的风险分担机制不完备。近年来，佳木斯市辖内农业生产呈现出规模化、机械化、合作化的大农业发展之路，农业生产的融资需求随之扩大。但由于农业生产对自然条件的天生依赖大等特点，当前农业保险在农村地区有效供给相对不足，致使金融机构一定程度上加深了惜贷心理。据调查，目前佳木斯市共有两家保险公司承办农业保险，分别为阳光农业相互保险公司和人保财险公司，其经营模式均为协议由农村当地经管站代办的方式进行承包。农业保险公司近年来加快了三农服务网点建设，截至2014年9月末，阳光农业相互保险公司佳木斯支公司和人保财险公司佳木斯市分公司共建设乡镇级三农服务部96个，村屯三农服务站1235，基本实现了全市乡镇村的全覆盖三农服务体系。与迅速发展的基础建设相比，农业保险的业务发展仍受多种因素制约未能充分惠及三农：一是地方政府积极性低。按农业保险的财政补贴政策，县（市）财政需承担5%～15%的保费。而佳木斯辖内6个县（市）中的5个县（市）为国家级贫困县，政府财政压力大，对发展农业保险的积极性不高，部分县（市）还对农业保险发展设定了限制性数量指标。二是农业保险整体覆盖面较低。当前农业保险品种仅限于承包大豆、水稻、玉米、能繁母猪和奶牛，此外的渔业和一些特色种植业尚未纳入财政补贴范畴，限制了农业保险的普惠发展。三是农业保险保障水平低。种植业补贴险种的保险金额原则为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，但目前的保险金额已经远远低于农户的实际成本支出，如小麦、玉米、大豆和水稻的保额分别为125元、120元、145元和200元，显然不足以转嫁农户风险。四是农业保险赔付水平低。按保监会的相关规定，保险条款中约定对于产量减少三成以下不列入赔偿范围，即若减产30%以下则保险公司不进行赔付，赔付水平低也使得农民投保意愿变弱。

金融消费保障体系向下拓展存在难点。在我国，由央行主导的金融消费权益保护工作在体系建设上呈现出自上而下的特点：2012年人总行根据中编办的批复组建了金融消费权益保护局，随后各分行、省会城市中心支行纷纷成立了金融消费权益保护处，目前人民银行哈尔滨中心支行金融消费权益保护处及辖内各中心支行采取试点成立农村金融消费权益保护中心等方式探索向县域以下延伸工作触角，取得了积极成效。但向农村地区发展普惠性金融消费权益保护工作还存在一定难点：一是农村消费者维权意识相对较弱。人民银行佳木斯市中心支行12363金融消费权益保护咨询投诉电话开通以来，受理并办结了6起消费者投诉，其中仅1起为农村消费者投诉，仅占16.67%。二是县域以下无人民银行金融消费权益保护工作机构。人民银行分支机构仅设立至县（市）支行层面，且县（市）支行所在地多为该县（市）中心地带。因地缘因素，乡镇、村屯的消费者获取权利保障的成本较高，金融消费权益保护工作向县（市）以下拓展存在障碍。

农村普惠金融发展的路径探析

建立普惠金融政策保障与协调机制。从发展战略的层面来讲，普惠金融需要系统化的发展规划，由政府、金融监管部门、金融机构等多个角色按规划安排形成合力发展普惠金融。建议协调财政部门及“一行三会”成立普惠金融工作推进领导小组，制定普惠金融发展规划，充分整合当前各部门的普惠金融职能、协调各部门相关政策制定和实施方向，以提高普惠金融政策和实施的系统性、协调性和有效性。另外，还要确保普惠金融各项政令的畅通，加强基层地方权力部门对政策的正确理解和全面落实，保证广大农村地区切实分享到政策红利。此外，还应推动权力机关从立法层面破除制约农村普惠金融发展的障碍，如修改《中华人民共和国物权法》中对于农村土地经营权、宅基地使用权禁止抵押的规定，为“两权”抵押提供法律政策支持。

着力发展多元化农村金融服务体系。在继续引导、支持传统涉农金融机构发展的同时，建议适当放宽农村地区金融市场准入政策，加大推进新型农村金融机构的筹建力度，以吸引更多的社会资本投入农村金融体系建设，增强金融供给主体的资本实力和规模，通过发展多种所有制金融组织盘活农村金融资源。一是借鉴国际经验，探索研究将县域以下网点较多的邮政储蓄机构转型为以农村金融服务、零售业务和中间业务为主的社区银行。二是结合农村金融市场当前实际，做好农村信用社改制成农村商业银行工作，提升其普惠金融发展质量;高度重视村镇银行的发展，支持商业银行发起设立村镇银行，采取措施改善影响村镇银行发展的不利条件。三是鼓励新型农村金融机构充分发挥决策独立性强、经营灵活性大的特点，积极开发贷款新品种，拓展经营新模式，支持各类农村经济主体发展，促进农村金融市场形成政策性金融、商业性金融、合作性金融和民间金融以及其他金融组织相互并存、分工合理、功能互补、有序竞争、运行高效的良好局面。四是营造适宜金融机构的政策扶持环境，在货币政策和财税政策上给予优惠。财税部门、金融监管部门，可研究出台新型普惠制农村金融机构定向费用补贴政策、涉农信贷损失准备金税前扣除政策等系列扶持优惠政策，将支农再贷款政策扩大到新型普惠制农村金融机构，有效调动各银行业金融机构支农积极性。

推进农村信用体系与支付体系建设。在农村信用体系建设方面，加大农户和农业企业信息数据库建设的力度，多渠道整合社会信用信息，支持守信农户和企业融资，发挥农村信用体系在提升农村经营主体信用等级、增强金融机构支农意愿、增加农村经济活力等方面的重要作用。注重新型农业经营主体的信用建设，探索将农民专业合作社纳入征信体系，鼓励金融机构在信用评定基础上对示范社开展联合授信，增加农民专业合作社发展资金。在农村支付体系建设方面，完善的普惠性农村金融体系需要多层次、多样化、有针对性的支付服务。建议持续做好助农取款服务点建设、布放支付终端，积极改善农村地区非现金类金融工具的使用环境;通过实行刷卡消费激励机制等方式，大力推广银行卡、手机银行、网络银行等非现金金融工具的应用;突出助农取款服务点的市场运作机制，丰富业务内涵，提高金融资源利用效率。

创新农业融资模式与风险补偿机制。紧紧抓住“两大平原”现代农业综合配套改革契机，引导金融机构根据现代农业经营主体对融资的差异化需求，在国家农业改革政策的支持下，提供多样化的农村金融产品。建议金融机构前瞻性地研发以农村土地经营权为抵押的贷款产品，顺应国家放活农村土地经营权的政策趋势，切实支持农村物权融资。此外，还应探索建立财政支持的农业风险分散机制，通过建立差别化的财政补贴制度、对农业保险公司给予一定的税费优惠、开发多元化的农业保险产品等做法，增强农业保险的补偿机制功能。同时鼓励商业型保险公司开拓农业保险市场，加快形成体系及安全、产品丰富、广泛覆盖、竞争有序、功能完备的农业保险市场。

增强金融消费权益保护的可获得性。一是充分发挥农村金融消费权益保护中心的作用，实现金融消费者投诉渠道畅通，简化投诉办理流程，调研反馈农村金融消费保障机制建设的重点、难点，自下而上推动形成农村地区金融消费权益保护工作新模式。二是提升基层金融机构网点从业人员的职业素养，指导金融机构通过业务培训、职业道德教育等形式，加强对基层网点从业人员的管理，禁止从业人员利用农村消费者金融知识相对匮乏的弱点侵犯其合法权益，并增强从业人员向客户普及金融知识的自觉性和主动性。三是多维度开展金融知识普及宣传，实行宣传的常态化。除深入农村开展宣传外，可采用网络、广播等媒体途径扩大宣传面，在助农取款服务点置放宣传材料，有针对性地解决偏远农村地区金融宣传难点。四是研究建立农村金融消费权益保护工作评价体系，通过设计、发放农村金融消费者素养调查问卷等方式，调查农村金融消费权益保障措施的落实情况，并将金融消费权益保障的普惠程度作为对各金融机构执行人民银行政策的评价依据，督促金融机构切实承担普惠金融责任。

（作者单位：中国人民银行佳木斯市中心支行）