地方债管理新政出台 商业银行积极应对

卢继超

编者按：2008年以来，中国的地方政府债务扩张较快，这种快速扩张似的中国经济增长背负的债务负担越发沉重，越来越多的人担心，它会对我国整体金融稳定、经济安全构成现实的威胁。同时，过去地方政府债务融资中最大的资金来源是银行贷款，贷款规模受抵押品价值影响，因此事实上强化了房地产市场、土地财政和银行业的连接。进入2014年后，房价开始下跌，地方政府土地财政已经不堪使用，还债压力加大。同时，今明两年是地方政府还债高峰期，也可能加剧地方政府债务危机，这使得中国银行业遭受房地产市场下跌风险及地方政府债务危机风险双重挤压。

新的《预算法》修订，正式赋予了地方政府举债的权利，而近日出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》则完成了与《新预算法》的对接，对规范地方政府举债进行了全方位部署。一系列重大文件的出台体现了中央政府对解决地方政府债务的思路，主要是解决地方政府财政收支的不匹配和缓解地方债务危机，以时间换空间，最终消化存量地方政府债务。而对于银行业来说，则得以从地方政府债务中脱离出来。同时，资产结构的变动也将使商业银行改变原有的经营策略。

国务院近日连发两大制度变革文件，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，简称43号文）和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号、简称45号文）。财政部为落实国务院要求，10月下旬印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号，简称351号文）。地方政府债务管理新政不期而至，将对商业银行乃至整个金融业产生深远影响。每次变革，必然机遇与挑战并存，是对商业银行综合能力的全面考验，高下立见。

政策要点

43号和45号文在政府债务管理方面的政策总结起来涵盖四个方面，即“借、还、管、存”。

如何借？融资平台的概念将逐步退出历史舞台。未来地方基建资金来源将分为三类：一是政府发债;二是PPP模式，即政府让渡一定收益权，吸引社会资本;三是完全市场化融资，企业和银行自担风险。

如何还？政府发债融资的，由政府预算资金偿还;PPP模式的由政府购买和使用者购买两部分资金偿还;完全市场化融资的，政府不再承担任何偿债责任，依靠项目经营收入还款。

如何管？一是管理政府发债的规模、程序、资金用途;二是地方政府债务纳入全口径预算管理;三是建立预警、应急处置机制，完善债务报告和公开制度;四是将政府债务纳入政绩考核。

存量如何处置？其一，清理并妥善偿还存量债务，政府的纳入预算，企业的交给市场;其二，通过发债方式，重组高息、期限不匹配的债务;其三，保在建，符合条件的合同要继续执行。

对商业银行公司金融业务的影响

政府债务全面清理，银行存量资产面临大考

43号文要求“抓紧将存量债务纳入预算管理”、“对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务”。351号文提出“省级财政部门应于2015年1 月5日前上报财政部，经国务院批准后，锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额”。

依据文件精神，政府债务清理、认定工作将在2014年末2015年初完成，如果严格按照《担保法》的要求，当前政府的部分增信措施处于无效或者模糊状态，因此清理认定环节对银行存量业务非常重要。资产质量将呈现两极分化态势，被认定的政府债务信用等级将提升，被剥离的债务可能面临悬空风险。

融资平台退出历史舞台，基建类贷款客户整体信用水平下降，利率有望提升

43号文要求“剥离融资平台公司政府融资职能”、“政府债务只能通过政府及其部门举借”、“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营（PPP模式）。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。”

依据文件精神，政府融资平台将退出历史舞台。未来基础设施建设融资将仅存三类模式：一是政府发债，适用于公益及半公益项目需要政府承担的部分，如城市道路、文化广场等;二是PPP模式，适用于半公益项目，政府让渡一定的收益权给社会投资者，但不承担偿债和担保责任，如污水及垃圾处理、轨道交通等;三是完全市场化融资，适用于非公益项目，如机场、高速、港口等。对于银行来说，第二和第三类融资模式，银行直接对应的是一般企业信用，整体评级水平将有所下移。当然，PPP模式下涉政类贷款由于主体信用等级的下降，定价将有一定提升，商业银行如果能够抓住机遇，资产整体收益水平有望改善。

政府承担的责任由无限连带变为有限支持，贷款增信及还款来源完全依赖市场

43号文明确“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”“地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。”

依据文件精神，曾经依赖财政最终兜底的涉政类贷款，经过清理甄别后，未来新增仅承担有限责任，不再无限兜底。根据新《预算法》，土地出让收益将纳入全面预算管理，此前出现的以指定地块出让收益作为还款来源的模式将不复存在。虽然以往国家相关文件已多次提出政府不得违规担保，但由于融资需求巨大，且债权人基于对政府的信任，市场上普遍存在着类似于BT回购、委托代建、补差协议、人大决议、政府安慰函等增信方式。43号文在文字表述上与此前差别不大，但明确提出政府债务只能通过发债解决，除存量业务外，新增企业融资都不会被认定为政府债务，如此则从源头上使得当前“半遮半掩”的政府增信方式完全失效，还款来源也将主要依靠市场化经营收益。

银行资产结构被动调整，传统授信政策和人才队伍受到挑战

在银行信贷资产占比非常高的涉政类基础设施贷款受限后，新增信贷资金除一定量的转投政府债之外，不得不寻找新的资产配置方面，除PPP模式和非公益的基础设施建设外，可能的投向还包括新兴产业、中小企业等以民营企业为主的融资人，这对商业银行的授信政策、风控能力和人才队伍都提出了更高的要求。

总体来看，新政旨在防范和化解地方政府债务风险，探索融资新途径，悬在银行头上的“达摩克利斯之剑”可望暂时归鞘

综观43号文、45号文和351号文，国务院和财政部对于政府债务和未来建设意在“修明渠、堵暗道、规范管理”。不仅约束了政府、融资平台企业和金融机构，还“把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，纠正不正确的政绩导向”。近年来甚嚣尘上的“中国地方政府债务危机”或将通过中央政府大力改革的方式逐步得到化解，悬在银行头上的“达摩克利斯之剑”可望暂时归鞘，近期银行股在资本市场的表现也可印证这一判断。

应对策略

尽快梳理存量业务，确保在债务清理认定中掌握主动，力争将存量资产最大限度纳入政府债务

如前所述，政府债务的清理和认定对商业银行存量资产影响非常巨大，而这方面尚未出台细则，且新政之前的商业银行通行做法难免有“擦边球”之处，商业银行各级机构应尽快全面梳理存量业务，特别是在融资主体、资金用途、政府增信、还款来源等方面解包还原，做到心中有数，同时加强与监管部门、政府及债务人的密切沟通，确保在债务认定过程中掌握主动，努力将存量资产最大限度的认定为政府债务。

加强与监管和财政部门沟通，争取在保障性住房等民生领域获准继续提供贷款支持

保障性安居工程，特别是棚户区改造，是本届政府调结构、促发展的重点。保障性住房顺利推进的核心是资金供应。根据国务院及相关部委的规划，未来5年，保障性安居工程建设的资金需求将达数万亿元，即使政府发债优先支持亦存在非常大的资金缺口。43号文提出了差别化对待政策，“对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。” 新政之后，此类业务具有信用风险小、综合收益高的双重特点，经济和社会效益兼得。因此，商业银行应加强与监管和财政部门沟通，争取在保障性住房等民生领域获准继续提供贷款支持。

在确保合规和信用风险可控的基础上，争取在2014年12月末之前将储备项目尽快落地

新《预算法》将于2015年1月1日起实施，351号文亦明确政府债务清理甄别于今年末结束。商业银行应在此过渡期内，保持与监管和财政部门顺畅沟通的前提下，确保业务合规和信用风险可控的基础上，按照新政的要求，以政府债务的标准落实政府增信、资金用途、还款来源等细节，尽快推动储备项目的调研、审查、审批和签约，以此扩充一批优质信贷资产。

加大研究力度，积极储备PPP项目和“中间型”客户，探索新形势下公司贷款的发展趋势，主动应对形势变化

《预算法》的修订和地方政府债务管理新政实施具有划时代的意义，对整个金融业都将产生深远影响，目前涉政类业务主推的PPP模式成熟案例尚且不多，近日财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），预计财政、银监、发改等部门还将陆续出台配套措施，商业银行应加大研究和跟踪力度，积极储备优质的PPP项目，主动应对改革和变化，做到对新形势的早认识、早响应。

此外，商业银行应加快推动授信政策转向，顺势降低基建类贷款比重，积极推动综合收益最高的“中间型”客户的开拓，优化资产结构，提高整体收益水平。

加速人才队伍建设，全面提升市场敏感性和风控能力，应对多元化资产配置背景下的市场竞争和风险控制

地方政府债务管理新政加上当前利率市场化、金融脱媒的宏观背景，商业银行资产质量下移、信用风险上升、利差收窄已是必然趋势，传统知识结构和人才队伍已不能适应新形势和挑战，商业银行应抓住此次机会，变被动为主动，加速人才队伍建设，加大培训力度，建立一支具有敏锐市场洞察力和高超风控能力的专业团队，迎接挑战。

抓住改革机遇，积极开拓债券承销、并购贷款、财务顾问等投行业务，努力实现业务升级

此次新政实施对投行业务的利好将非常明显。一方面，地方政府发债必将推动商业银行债券承销业务大发展，目前城投债承销以券商为主，但地方政府发债规模大、价格低、销售要求高，承销主体必然转向大型商业银行;另一方面，PPP模式在我国成功案例尚且不多，地方政府、社会资本和商业银行均处于摸索状态，此种情况下，准备充分、研究深入的商业银行可抓住机遇，积极开拓财务顾问业务，既能获得中间业务收入，又能提前介入PPP结构设计，选择优质资产;另外，本次融资平台转型将产生大量资产重组、兼并收购的市场机会，相伴生的并购贷款和财务顾问业务亦将快速增长。每次改革，必然机遇与挑战并存，若能加快转型，迅速响应，则将抓住机遇，实现弯道超越。

（作者单位：中国邮政储蓄银行总行公司业务部）