维护金融稳定和公共信心的全面补偿机制— 英国存款保险制度述评

郭宏宇

从1982年建立以来，英国的存款保险制度经历了多次大幅度 调整，以适应金融监管体系的变革。2001年建立的金融服务补偿 计划标志着英国存款保险制度已经不再是仅针对银行业客户的孤 立补偿制度，而是与英国金融综合监管制度相适应的全面补偿机 制的有机组成部分。2008年的全球金融危机使金融监管部门更注 重宏观审慎监管，重塑公众信心并维护金融稳定成为金融监管部门的重要努力方向。英国的存款保险制度在此经历频繁的调整， 其功能也由单纯的风险屏障逐步拓展为旨在维护金融稳定和公共 信心的全面补偿机制。

英国存款保险制度的演进

英国的存款保险制度演进的总方向，是将保障范围从银行业 拓展至整个金融行业的存款业务，并与金融业的其他保障计划相融合。

初期的存款保障计划

英国的存款保险制度建立较晚。在20世纪70年代的银行业危 机之后，1979年英国银行法（Banking Act 1979）第二章要求 建立存款保障计划（Deposit Protection Scheme， DPS），包括 存款保障基金（Deposit Protection Fund， DP）和存款保障委 员会（Deposit Protection Board， DPB）。其中，存款保障基 金由保费、借入资金和投资收益构成，破产机构形成对存款保障 基金的负债义务，但回收额度以存款保障基金在金融机构破产过 程中的补偿数额为限。存款保障委员会负责收缴保费并持有、管 理和运用存款保障基金。在1987年银行法中，对存款保障计划进 行了详细修订，增加了受让机构的存款基础测算标准、对破产含 义的界定，以及对存款保障委员会借入资金权限和信息获得权限 的补充规定。总体来看，这一时期的存款保障计划属于面向中央 银行监管对象的纯粹意义的存款保险。

现行的金融服务补偿计划

随着英国金融业实现多元化经营，英国的金融监管体制也 由分业监管发展为综合监管。1997年10月，英国将对银行业金 融机构的监管职能从英格兰银行分离出来，成立对整个金融体系 进行监管的金融服务总局。与之相应，各金融行业的保障计划也 进行整合。根据英国2000年金融服务与市场法案，英国从2001 年11月30日午夜起设立金融服务补偿计划（Financial Services Compensation Scheme， FSCS），将保障计划进行合并（见表 1）。金融服务补偿计划由金融服务补偿计划有限责任公司负责 实施，这是一个非盈利的独立实体，其董事会成员由金融服务总 局任命，但是与金融服务总局独立，保障范围覆盖了存款、保险 和投资，形成整个金融行业客户权益的最后屏障。至此，英国存 款保险制度已经是整个金融行业保障计划的组成部分，不再是一 个独立的存款保险制度。

全球金融危机之后的发展

2008年全球金融危机带来了全球金融监管的变革，英国的 存款保险制度也进行了较大的调整。最大的变革发生在2013年4 月，英国正式取消了英国金融服务管理局，成立隶属于英格兰银 行的审慎监管局（Prudential Regulation Authority， PRA） 和独立的金融行为监管局（Financial Conduct Authority， FCA），并由其执行原英国金融服务管理局的职能。其中，审 慎监管局对银行、建房互助协会、信用合作社、保险公司和投资 公司进行审慎监管，金融行为监管局则监管超过50000家企业的 行为，未被审慎监管局监督的企业也在其监管范围之内。金融服 务补偿计划的运营独立于政府和金融业进行，覆盖范围包括金融 行为监管局和审慎监管局认证的金融企业。与之相应，金融服务 补偿计划将保障对象分为FCA基金组别和PRA基金组别（如表 2），各类金融服务适用的保障范围、保障幅度和保费标准也以 此为区分。

英国存款保险制度的特征

英国的存款保险并非一项单独的制度，其设计与运作也较为 复杂，是具有政府强制力、以企业身份运作且覆盖范围广泛的结 构化保障制度。

以有限公司形式运作

英国的存款保险是金融服务补偿计划的一个组别，经办该计 划的金融服务补偿计划有限公司由原金融服务总局设立，为保证 （责任）有限公司，受英国公司法规范，董事会成员为官方任命 的非公务人员，在运营时需保持对政府的独立性。但是，2000年 金融服务与市场法案也给金融服务补偿计划有限公司一些额外的 权力，如与作为金融监管机构的金融行为监管局之间建立紧密联 系，并要求特定自然人、法人或合伙人向其提供信息。

作为企业，金融服务补偿计划有限公司不会主动调查金融机构是否违约并给客户以补偿，而是由客户自行向金融服务补偿 计划有限公司提出求偿请求。求偿请求可通过中介机构提交，但 是过程相对简单并且金融服务补偿计划有限公司不收取费用。在 处理求偿请求时，存款类别的时间要短于其他类别。在处理求偿 请求时，针对投资公司等的求偿请求将在宣布其违约的6个月内 或提交完整正确的求偿申请表6个月内（以较晚者为准）完成偿 付，而针对吸纳存款机构的求偿通常只需7天，复杂业务也仅需 20个工作日。

较为广阔的覆盖范围

英国存款保险覆盖的存款类型既包括付息的存款，也包括由 金融机构保管的非付息存款;覆盖的金融机构既包括银行业金融 机构，也包括建房互助协会等非银行但吸纳存款的金融机构;覆 盖的求偿人既包括个人，又包括小企业甚至代理商。其中，小企 业需具备以下三项条件中的两项，分别是营业额不超过650万英 镑、总资产不超过326万英镑，以及不超过50名雇员。合伙企业 也可获得偿付，其中有限合伙企业适用上述“小企业”标准。代 理商的偿付上限为其代理的个人与企业偿付上限总和。

当求偿人既有在金融机构的存款，又有向金融机构的贷款 时，贷款数额由清算机构归集处理，并不抵扣可获得偿付的存款 数额。但是，如果储蓄或现金账户与按揭账户合在一起，或是贷 款为单一透支，那么贷款额度仍需要从可获得偿付的存款数额中 扣除。

多重结构的保费来源

英国存款保险的保费由审慎监管局和金融行为监管局所认证 金融机构征收，并且不根据风险高低进行保费的调整。但是，其 保费仍具有多重结构。金融服务补偿计划有限公司可强制征收的 保费包括三类，分别是管理费用保费（包括基本成本保费和特别 成本保费）、补偿成本保费和特定计划的管理费用保费，其弥补 的成本范围和征收标准如表3所示。

有限独立的存款保险

英国的存款保险运行具有一定独立性。作为金融服务补偿 计划所保障的八个组别之一，存款有自己的保费上限和补偿上限 （如表4）。对存款合同的偿付资金也由存款组别支付，当预期 存款组别的偿付将使得存款组别的资金余额低于一定阈值时，征 收的特别成本保费也根据存款额度单独计算并征收，以保证存款 组别的余额高于其阈值。在进行保障程度上，存款类别在额度内 实行足额保险，而保险（除强制保险之外）和投资等组别实行不 足额的保险。

但是，英国的存款保险并不完全独立于金融服务补偿计划中 的其他组别，在资金调剂时呈现出明显的不对称性。一方面，对存款合同违约的补偿仅从存款组别的基金列支，不能从其他组别 调剂资金;另一方面，超出某项FCA基金组别的偿付额度将触发 “零售池”，从而在更大的范围实现资金调剂。调剂的范围不但 可以达到整个FCA基金组别，而且在超出FCA基金组别的总阈 值时，可以进一步从FCA贡献组别筹集资金，从而获得来自存款 机构的资金保障。例如，当投资组别出现高额偿付时，可获得的 资金支持不是4000万英镑，也不是FCA基金组别的总额7.9亿英 镑，而是10.5亿英镑，其中来自存款机构的支持达到1.1亿英镑 （如图1）。

英国存款保险制度的取向

通过融入整个金融业的保障计划，英国的存款保险制度已经 成为保障整个金融业客户权益的最后屏障，并被建设为英国金融 业的信心增强器和稳定器。

将存款保险作为信心增强器

为金融服务补偿计划的组别，英国的存款保险取向即为金 融服务补偿计划的取向。金融服务补偿计划将职责设定为提供灵 敏、易理解且有效率的补偿服务，以增强公众对金融行业的信 心。在金融服务补偿计划的四大目标中（如表5），前两项目标 直接致力于增强存款人对金融行业的信心。

金融服务补偿计划有限公司的《未来的信心愿景》提出了 具体的“公众信心”宣传目标，即在2018～2019财年之前使70% 的英国成年人了解金融服务补偿计划。从其宣传效果来看，截至2013年底，已有超过60%的公众了解了金融服务补偿计划或某个 保障计划，较2008年增长了30%以上。

为增进公众对金融服务补偿计划的了解，金融服务补偿计划 公司在2013年10月建立在线的保障核查工具，允许公众核查其存 款是否在被认证金融机构的保障范围，并且当存款超过85000英 镑的上限时，核查其存款的保障是否存在风险（如多个存款账户 是否在同一个被认证金融机构）。

为增强公众对金融服务补偿计划的信心，金融服务补偿计 划提高了存款偿付的上限并在一定程度上放松了对道德风险的控 制。如表6所示，2007年以来，存款偿付的上限不断调整，并且 持续增加。同时，取消了不足额保险的方式，对一定额度之内的 存款实行足额保险。由于不足额保险是对道德风险与逆向选择的 应对，所以这一改变相当于弱化了对存款人道德风险的控制，而 致力于提高对存款人的保障程度，增强存款人对金融服务补偿计 划的信心。

将存款保险作为金融稳定器

金融服务补偿计划的后两项目标（如表5）定位于稳定金融 体系。为实现促进复苏并维护稳定的目标，存款保险的“最后屏 障”角色得到强化。2008年金融危机之后，英国显著地推动了银 行业金融机构的国有化，并强化了存款保险的保障力度，包括增 加了存款保险的法定覆盖率、对非存款负债进行保障，并将保障 范围扩展至银行资产。为便利存款人提出求偿请求，金融服务补 偿计划公司允许但不鼓励消费者通过中介机构提交求偿请求。为 此，提示消费者核查通过求偿管理公司（Claims Management Company， CMC）的潜在成本收益、费用条款，以及是否是英 国司法部管辖的专业机构，并明确对存款的补偿范围不包括向求 偿中介机构支付的费用。

金融服务补偿计划更侧重各类业务的区分，并以从传统业 务筹集的保费支持对非传统业务的补偿。金融危机的经验表明， 存贷款的传统业务具有高度稳定性，对金融危机有较强的抵御能 力。金融行为监管局监督的业务多数是传统的银行业金融机构和 保险机构不涉及的领域，属于高风险业务。从图1可以发现，金 融服务补偿计划的资金调剂是不对称的，相应的风险隔离是单向 的：如果存款等传统业务出现大规模的索赔，那么风险只会被隔 离在经营存款业务的金融机构，但是如果投资等业务出现大规模 的索赔，那么风险将通过FCT贡献组别扩展到经营存款业务的金 融机构。这一设计基于传统业务的高风险承受能力，实质上是通 过存款等传统业务的高稳定性来稳定投资等高风险行业。

英国存款保险制度对我国的启示

英国的金融业经历了2008年金融危机和欧债危机的冲击，金 融服务补偿计划起到了积极的作用，显示出较高的借鉴价值。虽 然我国的金融环境与英国仍有较大差异，但是一些经验仍可适用 于我国存款保险制度的建设。

存款保险制度要适应金融监管的变革。作为整个金融监管体 系的组成部分，存款保险制度的设计适应金融监管思路的变革， 把配合金融综合监管作为未来的演进方向，以在金融业走向混业 经营的背景下实现有效的保障。首先，需要推动保险业、信托业 和证券业建立各自的客户保障计划，并与存款保险制度相配合， 以避免因不同行业的保障计划差异而产生监管套利，从而带来不 同金融行业的不公平竞争和扭曲发展。其次，存款保险的范围要 拓展至银行业金融机构的非存款业务和非银行业金融机构的存款 业务，尤其要应对存款保险可能产生的影子银行体系的存款转 移。第三，存款保险制度要做好打破行业限制的准备，以在适当 时机融入面向整个金融体系的消费者保护计划，实现消费者接受 全部金融服务时的整体风险屏障。

要培育公众对存款保险制度的信心。存款保险制度是隐性 存款保险的替代物，如果不能树立公众对存款保险制度的信心， 那么公众将再度形成对政府救助的期望，形成显性存款保险制度 与政府隐性存款保险并存的局面。因此，需要培育公众对存款保 险制度的信心。首先，要增强对存款保险制度的宣传，使公众普 遍了解存款保险的覆盖范围、偿付上限、求偿步骤。英国的宣传 目标是使70%的英国成年人了解金融服务补偿计划，美国更是超 过了80%，我国的宣传目标同样要定位在70%～80%之间，使公

众普遍了解存款保险制度的作用与运作，从而确立存款保险制度 的在公众眼中的“风险最终屏障”形象。其次，提高存款保险的 运行效率，使存款保险的求偿操作更加便利。只有在金融机构破 产时以尽可能短的时间内进行求偿的处理，才能保证存款客户资 产的流动性，使存款保险制度的风险屏障作用真正得到发挥，以 形成公众对存款保险制度的信心。我们可以借鉴英国金融服务补 偿计划的运作方式，引入线上求偿、查询与处理方式，并区分存 款的复杂程度，在尽可能短的时间完成简单存款项目的偿付。第 三，明确政府对金融机构进行救助的界限。对于存款保险的经办 机构，要明确其独立地位，确定其有限责任的范围，并以企业身 份进行运作。对于银行业金融机构，要确定对中国金融体系具有 系统性重要性的银行，并明确对非系统重要性银行不进行救助， 从而最大限度减小显性存款保险制度与政府隐性存款保险的并存 程度。

要强化存款保险对金融稳定的支撑。存款保险制度不仅要能 够抵御银行违约或破产风险，还能够主动抵御金融业所受的系统 性冲击。首先，存款保险制度要有灵活的调整机制。相对而言， 频繁发生的小规模银行违约或破产能够很好地通过保险机制进行 抵御，大的挑战来自于高强度的系统性冲击。面对金融业系统性 冲击形式与强度的变化，存款保险制度要对既有和潜在的系统性 冲击规模进行测算，并及时调整存款保险制度的偿付范围与偿付 力度，以克服系统性冲击的影响，尤其要避免出现补偿程度严重 不足和补偿时间大幅滞后的现象，以保证金融体系从系统性冲击 中恢复。其次，要发挥存款保险制度对整个金融体系稳定性的支 撑作用。可以在适当时机可以将存款保险的保障范围扩展至非存 款负债，并通过存款保险制度的结构化设计形成对银行业金融机 构业务的引导，促使银行业金融机构保证传统存贷款业务的适度 比重。第三，适度增加对小微企业存款账户的支持。在确定求偿 人资格时，将企业存款人包括在内，并对小微企业和大中型企业 的存款实施差别待遇。即通过允许小微企业的求偿资格并为其设 置适当的补偿上限来形成对小微企业的支持。

（作者单位：外交学院国际经济学院）