政策变革的时代*

彭国华+雷涯邻

奥巴马政府2010年“改革蓝图”旨在修改美国前任总统布什在2000年通过的《不让一个孩子落后法案（NCLB）》，政府将减少对学校的干预，并改革评估体系，鼓励好学校，补救差学校，使美国的初等和中等教育更为全面、灵活，但这也引发了诸多争议。

奥巴马  教育改革蓝图  述评

2010年3月，美国联邦教育部通过了《改革蓝图——初等与中等教育法修订（The Blueprint for Reform——The Reauthorization of Elementary and secondary Education Act，简称2010ESEA）》[1]，这一方案旨在修改美国前任总统布什在2000年通过的《不让一个孩子落后法案（NCLB）》。政府将减少对学校的干预，并改革评估体系，鼓励好学校，补救差学校，使美国的初等和中等教育更为全面、灵活。

一、蓝图的背后

2009年2月，奥巴马签署了“美国复苏与再投资法”（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）。[2]该项法案规定，联邦政府将在教育领域增加一倍投入，总数超过1000亿美元，这样做不仅可以挽救或创造出数十万个教育就业机会，而且通过实施学校改造项目，额外产生数千个建筑业就业机会。与此同时，奥巴马又任命邓肯出任教育部长，负责实施新一届联邦政府的教育改革。由于奥巴马的“教育新政”是借《美国复苏与再投资法》推出的，新一届政府只能够在《美国复苏与再投资法》允许的政策空间里实施教育改革计划，也就是以“经费投资”来吸引各州响应联邦政府的教育改革计划。

2009年7月，奥巴马与邓肯推出了第一项实质性的教育改革措施，即“攀登顶峰计划”（Race to the Top ）。[3]该计划正是以“物质刺激”的方式鼓励各州在以下几个方面展开一场提高教育质量的竞赛：“1）按照联邦政府的标准，开发、实施高质量的评价工具。2）制定完善的可以激励教师的评价、薪酬及留任政策，确保将最优秀的教师分配到关键学科及最需要的地区。3）创建全州学业数据库，向所有利益相关人公布数据，提高教学质量。4）针对教学质量长期不佳的学校，各州应采取有效的革新措施，实施私有化改革计划。5）加强与商界领袖、教育家及其他利益相关人的合作，以提高学生成绩;对表现优异的特许学校，加大支持力度。”首轮计划截止日是在2010年6月，届时联邦政府将按各州的成绩分配43亿资金。[4]

利用“资金刺激”发动教育竞争，很难实现奥巴马的教育改革设想。但其改革计划上升为独立的新教育法案，只能设法延长前任政府的法案即NCLB的有效期，奥巴马政府无法说服国会接受新的法案。据此，奥巴马通过立法推行改革，只能在细节方面修改和完善NCLB法，而不可能有悖该法的精神。奥巴马通过反复描绘一幅十分美好的基础教育改革蓝图，试图打动美国民众，使美国民众相信在他的领导下，美国教育可以走出此前“黑暗时代”。2010年3月，旨在修改NCLB的奥巴马式“教育改革蓝图”由此应运而生。

二、蓝图设计教改新策略

奥巴马教育改革蓝图的目标：面向现代化，为全体国民建立完整和具有竞争力的终身教育体系;面向世界，建立世界级水平的课程和学业评估标准;面向未来，在2020年前使美国高等教育培养出世界上最多的毕业生。[5]该教育改革蓝图侧重发展五方面优先事宜：帮助学生做好升入大学或开始职业生涯的准备;保证每所学校都拥有优秀教师和杰出校长;保证所有学生共享机会和公平;提高标准、奖励卓越;推进教育创新与持续性。

《改革蓝图》计划主要开展四个方面的重大改革：（1）提高教师和校长的教学与管理成效，确保每间教室都有优秀的教师，每所学校都有出色的校长。（2）向家长提供信息，帮助他们参与评估和改进孩子所在的学校;向教师提供信息，帮助他们提高学生的学业成绩。（3）实施力求让所有学生顺利升入大学或开始职业生涯的教学标准，并应用与之匹配的评估标准。（4）对教学成效低下学校提供充分支持和有效干预，努力提高其学生的学业成绩。[5]

从表1中我们可以看出，奥巴马“蓝图”的确在细节方面针对NCLB法做了许多完善工作，奥巴马改革蓝图废除《不让一个孩子落后法案》的目标——美国中学生在2014年前在阅读和数学两个科目上达到熟练程度的目标，强调以学生的标准化考试成绩为学校排队，落后学校会受到包括削减资金、裁退教职工甚至关闭学校等严厉惩罚，构建了新的全州数据系统，采用了新的经费管理措施，如金钱奖励和弹性资金，对薄弱学校的改进措施也做了很大的调整，改革其评估体系，教育公平与质量仍旧是奥巴马改革蓝图的核心。改革蓝图是美国历史上最大的一笔一次性投向教育的拨款，是对《2009年美国复苏和再投资法案》的响应，该教育改革蓝图具体明确了该计划款项主要用于为贫困学生、特殊教育学生和无家可归儿童提供资助;为改善师资、基础设施维修和现代化、在教育领域利用高新技术提供支持;为因经济衰退面临严重运转困难的地区提供紧急稳定资金等。美国各州分两阶段来申请这笔教育激励经费，第一阶段经费发放在2011年初，第二阶段经费发放在2011年9月前。

从整体上看，分配及使用这笔资金有如下指导原则。

第一，资金要快速分配到地方教育部门及其他教育机构，避免出现教师停工现象，为提高学生成绩。敦促联邦和地方教育部门依次迅速推动计划的展开，立即开始行动，促进国家的经济复苏。

第二，保证资金使用透明化，及时汇报资金去向，并实施资金流向问责制。为杜绝资金的欺诈与滥用行为，准确地测量资金使用的效果，资金接受者必须公开汇报资金的使用情况。由于无法预测投资的涉及范围和重要性，“美国复苏与再投资计划”拨款用途的汇报制度比普通的拨款有更多的要求和限制。

第三，一次性完全投入资金，将“资金悬崖”降到最低。奥巴马为刺激经济注入的资金在历史上是具有重要意义的，但这只能解决暂时的问题。根据要实施的项目，这些资金只能持续2至3年。[6]因此，资金需要以产生持续效果的方式使用。endprint

申请经费有四大标准，凡是申请领取稳定基金的州，在提交申请时必须同时提交四个领域的详细改革计划，具体包括：采取措施提高教师的教学技能，并将高质量的教师公平地分配到各个学校和班级;建立从学前教育到就业的个人成长数据库，以便跟踪学生的发展，促进其不断提高;为语言和身体有特殊需要的学生制定严格的学业标准，帮助其为升入大学和就业作好准备;为落后学校提供有针对性的支持。按规定，各州在提交申请时只能领取67%的救助款，其余33%的救助款必须由联邦教育部批准改革计划后再发放。这样做的目的是使各州在获得“救命钱”的同时，必须承担相应的义务。[7]这样一来，奥巴马就用拨款为杠杆，巧妙地将救助款与教育改革紧密地挂上了钩。

三、述评

改革蓝图一颁布便遭到了各方质疑以及强烈反对，前教育部长玛格丽特·斯佩林斯（MargaretSpellings）直言：“他（指奥巴马）所说的许多事情对我来说真是太熟悉了，如教师激励工资、特许学校、提高学业标准及帮助弥合学业差距等”。有的评论家更进一步说：“在教育上，奥巴马实质上是在让布什延续他的第三个总统任期”。[8]

奥巴马政府认为NCLB使美国教育走向了日益“被考试束缚”的发展轨道，进入“考试时代”。[9]广大教师陷入“为考试而教”（teach to test）的困境。奥巴马力图改变被“标准化考试”束缚的学校教育。奥巴马说：作为总统，我将与各位州长、全国教师一起开发真正可以提高教育成绩的评价工具，促使学生展开科学的探究，锻炼解决问题的能力，而这才是二十一世纪知识经济时代的激烈竞争所必须的。[10]奥巴马许诺将投入大量经费，帮助各州研发高质量的评价工具。

奥巴马除试图通过改革评价来扭转教育质量外，还花了很大的精力来思考如何打造可以提升教育质量的优秀师资队伍。奥巴马的目标是让“美国的每一间教室都有一位优秀教师”。为此，政府计划每年投入10亿美元，实施免费的大学师范教育，毕业生到师资短缺的地方至少服务四年，这样联邦政府每年就可以获得40000名新的优秀教师。除此之外，奥巴马还在教师专业发展和职位晋升方面制定了许多完善及优惠措施，而这些措施同样是为了培养、留住可以实现美好联邦教育理想的优秀教师。

奥巴马力图推进新的教育公平，强调结果问责，满足学生多样化需求，更加均衡资源分配。根据改革蓝图，所有学生都将被纳入以升入大学或就业准备为标准的问责体系，该体系奖励进步和成功的学校，对低效学校采取严格的干预措施;奖励那些尽力提高学生成绩、缩小学业差距、帮助学生顺利毕业并做好升学或就业准备的州和地区。所有学校都需明确己任，帮助政府实现2020年远景目标;学校必须支持所有学生的发展，从英语学习者、残疾学生到原住民学生、无家可归的学生、移民学生、农村学生、被忽视的或有过失的学生，继续支持和加强帮助这些学生的计划，确保他们达到顺利升入大学或开始职业生涯的要求;为了给每个学生提供获得成功的公平机会，联邦政府将为校长和教师们提供必要资源来支持学生取得成功;将要求各州和学区采取更多有效措施——例如使高度贫困和低度贫困学校间的资源达到相对均衡，来确保公平等。

新的教育改革蓝图体现了美国政府干预教育的特点，即随着社会的发展，政府教育政策的价值取向，重新界定教育政策的概念内涵。这种变革并不是激进的，而是渐进的，前几届政府的教育改革为蓝图的出台奠定了一定的理论基础和实践基础。奥巴马2011国情咨文中，继续加大教育拨款。美国《华盛顿邮报》2011年2月14日报道，奥巴马总统计划大幅增加对佩尔助学金（Pellgrant）的拨款，以资助那些需要帮助的大学生，同时为中小学教育改革提供资助。与此相反，众议院的共和党人却希望在这两个领域大幅削减开支。在国内项目中，教育成为奥巴马总统新财政年度预算计划。奥巴马很清楚，只有解决教育问题，才能使美国在知识经济时代继续引领全球，也才能使21世纪成为又一个美国世纪。将改革的重点在重塑美国的教育制度而非仅仅填补漏洞的做法。显然，奥巴马抓住了问题的症结。

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参考文献

[1] [5][7]ESEA Reauthorization：A Blueprint for Reform，[EB/OL].http：//www2.ed.gov/policy/elsec/leg/blueprint/index.html，2010-11-29

[2] American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].http：//wikipediaorg/wiki/American Recovery and Reinvestment Act of 2009，2010-12-25.

[3][4]Race to the top[EB/OL].http：//www2.ed.gov/programs/racetothetop/index.html，2010-12-10.

[6] American Recovery and Reinvestment Act of 2009[EB/OL].

http：//wikipediaorg/wiki/American Recovery and Reinvestment Act of 2009，2010-12-25.

[8] 郭玉贵.平衡·改革·争议看“奥巴马时代”的教育走向.中国教育报，2009-01-20.

[9] Obama，B.Whats Possible for Our Children.[EB/OL].http：//www.denverpost.com/news/ci_9405199.2012-01-15.

[10] 何珊云，奥巴马与美国联邦政府的教育改革.全球教育展望，2010（8）.

[作者：彭国华（1977-），女，江西吉安人，中国地质大学（北京）研究生院助理研究员，管理科学与工程专业博士;雷涯邻（1966-），女，湖北江陵人，中国地质大学（北京）人文经管学院教授。]

【责任编辑  刘永庆】endprint