关于我国当前抗旱预案工作的思考

2015-01-26宋正明付成伟

中国水利 2015年1期

宋正明，付成伟

（1.安徽省怀洪新河河道管理局，233000，蚌埠；2.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京）

干旱灾害是影响我国经济社会发展的主要自然灾害之一，对城乡供水安全、粮食安全和生态安全造成严重威胁。我国抗旱减灾实践表明，制定抗旱预案不仅使抗旱减灾工作更为主动，而且可最大限度地减轻干旱灾害影响和损失。因此，在我国制定并推行抗旱预案制度是有效组织抗旱工作、创新抗旱工作方式、推进“由单一抗旱向全面抗旱转变”等工作的重要手段，也是推动抗旱工作实现正规化、规范化、制度化的一项重要内容。为积极应对在气候变化和人类活动影响下日益严重的干旱灾害，有效预防和减轻干旱灾害造成的影响和损失，保障我国经济社会全面、协调、可持续发展，国务院于2009年出台了《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》），《抗旱条例》中明确规定县级以上人民政府应当编制抗旱预案；发生干旱灾害，县级以上人民政府应当按照抗旱预案规定的权限，启动抗旱预案，组织开展抗旱减灾工作。2011年，中央1号文件《关于加快水利改革发展的决定》中明确提出了提高防汛抗旱应急能力，完善应急预案的要求。

一、抗旱预案内涵

预案是指根据评估分析或经验，对潜在的或可能发生的突发事件的类别和影响程度而事先制定的应急处置方案。抗旱预案就是预先制定的抗御不同等级干旱的行动方案或计划。

抗旱预案包括总体抗旱预案和专项抗旱预案两类。总体抗旱预案用于指导区域内抗旱工作，涵盖城乡生活、生产和生态等方面，包括行政区总体抗旱预案和流域总体抗旱预案。专项抗旱预案用于指导不同对象和地区的抗旱工作，包括城市、生态、不同行业和部门、重点工程抗旱预案以及抗旱水量应急调度预案等。抗旱预案的主要内容一般包括总则、基本情况、组织指挥体系及职责、监测预防、预警、应急响应、后期处置、保障措施、宣传培训与演练等。抗旱预案的核心内容是干旱预警和应急响应，即对干旱进行监测和早期识别，适时发布干旱预警信息，做好应对准备和针对不同等级干旱所采取的应急抗旱行动措施。

二、抗旱预案启动和执行情况

1.国家防总启动抗旱预案情况

从2009年至今，国家防总针对全国旱情，启动抗旱预案应急响应10余次。其中，2009年2月5日召开全国冬麦主产区8省抗旱异地会商会议，并宣布启动Ⅰ级抗旱应急响应，这是《国家防汛抗旱应急预案》中级别最高的应急响应机制，也是我国历史上首次启动Ⅰ级抗旱应急响应；2010年2月5日，根据西南旱区不断发展的旱情形势，国家防总紧急启动抗旱Ⅲ级应急响应，并于2月24日将应急响应等级提升至Ⅱ级；2011年2月9日，国家防总因多省市发生中度以上的干旱灾害，启动抗旱Ⅲ级应急响应；2013年7月30日，国家防总会商研判，及时启动抗旱应急IV级响应，应对南方地区高温伏旱。

2.流域防总启动抗旱预案情况

2009年10月—2010年5月，西南五省（自治区、直辖市）发生严重干旱，珠江、长江防汛抗旱总指挥部依据编制的抗旱预案，及时启动抗旱Ⅱ级和Ⅲ级应急响应，对抗旱工作进行安排部署，落实抗旱减灾措施。为应对黄河中下游山西、陕西、河南、山东等省引黄灌区出现的旱情，依据黄河流域抗旱预案，黄河防总于2011年2月10日发布黄河流域区域干旱黄色预警，启动Ⅲ级响应；于2月17日将干旱预警等级由黄色预警提升为橙色预警，将应急抗旱响应提升至Ⅱ级，全力支援地方抗旱。2009年2月5日，淮河流域农作物受旱面积达7 160万亩（约477.3万hm2），其中河南、安徽、江苏、山东等省受旱严重，淮河防汛抗旱总指挥部紧急会商，根据防汛抗旱相关应急预案，启动Ⅱ级应急响应，紧急部署了当前流域抗旱工作，采取相关措施。

3.省市地方抗旱预案启动情况

2010年为应对特大干旱，云南省启动抗旱Ⅰ级应急响应，全省16个市（州）中有11个启动了Ⅰ级响应，有2个启动了Ⅱ级响应；先后组织200多个工作组深入灾区一线督促指导抗旱救灾。贵州省启动了全省自然灾害Ⅰ级应急响应，并同步启动抗旱、减灾、森林防火、气象灾害Ⅰ级应急响应。广西启动抗旱Ⅱ级应急响应，自治区党委、政府及时组织10万工作队员深入抗旱一线，切实帮助受灾群众解决实际困难和问题。重庆市也启动了抗旱Ⅱ级应急响应。四川省旱情严重的攀枝花、凉山分别启动了抗旱Ⅰ级和Ⅲ级应急响应。

2013年针对南方地区伏旱，地方各级防指加密会商分析，滚动研判旱情汛情形势，安排部署抗旱相关工作，其中湖南、贵州、湖北、江西、安徽、浙江、江苏等省分别启动抗旱Ⅱ级和Ⅲ级应急响应。2013年3月18日，陕西省防指在关中7市（区）启动了Ⅳ级抗旱应急响应，千方百计扩大抗旱灌溉面积，有效减轻了农业旱灾影响；2013年10月12日，陕西省商洛市针对全市87万亩（5.8万hm2）缺墒无法播种和6.2万偏远山区群众需要远距离拉水的严重旱情，启动了商洛市Ⅲ级抗旱应急响应，加强了水资源的合理科学调配，制订了切实可行的应急供水方案，全力保障了城乡居民的饮水安全。

2014年，针对夏季伏旱，辽宁、内蒙古、河南、湖北等省（自治区）均启动抗旱Ⅲ级应急响应，强化防抗措施。湖北省针对2014年伏旱的严峻形势，省级和襄阳、荆门、随州、孝感、仙桃、天门、潜江等7市25个县市启动抗旱Ⅲ级或Ⅳ级应急响应。荆门、孝感、襄阳、随州、仙桃、潜江等市主持联席会、会商会部署，318位市县级领导在一线指挥抗旱。多层级应急机制启动，实施应急管理，各级防指高效运转，聚合了抗旱资源，发挥了显著效益。

各地各级防指编制的抗旱预案在推行抗旱预案制度、落实抗旱预案措施、应对干旱灾害过程中发挥了重要的作用，不仅规范了抗旱工作程序，合理配置抗旱资源，而且有效提高了抗旱决策的科学性和时效性。

三、主要问题分析

在国家防汛抗旱总指挥部办公室的指导和要求下，我国抗旱预案编制工作取得了重大的进展，全国各省、地、县级抗旱部门基本都编制完成了行政区的总体抗旱预案，受干旱影响的城市基本都编制完成了城市专项抗旱预案，七大流域也都编制或正在编制抗旱相关的预案。这些抗旱预案的编制完成对于干旱预警发布和应急响应启动起到了关键的指导作用，显著提高了我国各级抗旱减灾工作整体水平。但是，目前我国的抗旱预案也仍存在一些亟待解决的问题。

1.专项抗旱预案相对缺乏

省、市、县级都完成了总体抗旱预案的编制，在抗旱工作中也发挥了重要的指导作用，但大部分缺少必要的专项抗旱预案，例如城市抗旱预案、应急调水预案、重大水利工程抗旱预案等。有的市县、重要乡镇、工业园区和商品粮生产基地抗旱应急水源都很单一，如果不提前编制相关专项抗旱预案，当遭遇严重或特大干旱灾害，将很难应对和处置，也会造成严重的损失和影响。

2.部分抗旱预案干旱等级判别标准和应急响应措施不够具体、缺乏操作性

部分市县抗旱预案中干旱等级判别标准指标选取不够合理，无法表征本地区干旱总体情况，且等级划分标准大都参照行业标准或省级预案的阈值确定，不能科学、全面地判别本地区真实的干旱等级，影响了抗旱会商结论和应急响应措施的确定。此外，针对抗旱预案中最重要的应急响应措施的内容，部分市县抗旱预案在编制过程中没有认真地进行调研分析，对当地的旱情、水情、工情等方面了解不充分，对可采取的抗旱减灾综合措施掌握不全面，针对性不强，缺乏操作性，这都制约了抗旱预案作用的发挥。

3.各级各类抗旱预案衔接不够

按照《抗旱预案编制导则》的要求和抗旱工作的需求，省、市、县三级抗旱预案相互衔接，专项抗旱预案应与本级的总体抗旱预案相衔接。目前在地方抗旱预案编制过程中大都未全面考虑到相互衔接的问题，仅考虑本地区抗旱措施较多，往往造成各级各类抗旱措施没有充分衔接和有机统一，影响了抗旱应急措施的发挥，也制约了抗旱预案的整体水平。

4.抗旱预案修订不够及时，无法适应新形势的要求

部分市县对抗旱预案编制工作重视不够，抗旱预案运用多年时间，没有依据本地区旱情旱灾特点、抗旱减灾需求和抗旱措施的变化开展修订工作，造成了原有抗旱预案无法适应目前抗旱减灾新形势的要求。

5.市、县级抗旱预案内容较多，重点不够突出

部分市县的抗旱预案内容面面俱到，基础性信息偏多，篇幅过长，但能满足抗旱要求的信息不多，深入不足，语言也不够精练，层次不够清楚，达不到重点突出、简洁明快、便于记忆、便于操作的要求，影响抗旱减灾指挥决策效率。在预案执行过程中也存在有始无终、组织协调及监督不够的现象。

6.《抗旱预案编制导则》尚不普及，编制工作缺乏经费和技术支撑

在省、市、县编制预案过程中，对水利部已经批准实施的技术标准《抗旱预案编制导则》知之甚少。市县级抗旱预案编制工作没有专项资金支持，没有技术支撑单位，这在一定程度上导致抗旱预案编制工作技术水平相对不高，造成抗旱预案缺乏科学性和可操作性，从而影响了抗旱预案在抗旱减灾工作中实际作用的发挥。

四、思考与建议

1.增强完善抗旱预案建设的意识，及时修订抗旱预案

抗旱预案是指导抗旱工作的重要依据，充分认识抗旱预案编制工作的重要性和权威性十分必要。推行抗旱预案制度是提高抗旱应急能力重要措施和关键手段，是推动抗旱减灾工作法制化、规范化、制度化建设的必要途径。抗旱预案编制是一项专业性和系统性很强的工作，预案编制的好坏直接关系实施的效果。建议抓紧组织编制《抗旱预案编制导则宣贯培训教材》，普及推广《抗旱预案编制导则》技术标准，加强开展标准的宣贯和培训工作，切实提高地方各级抗旱预案编制的技术水平和认识高度，及时修订抗旱预案。

2.落实抗旱预案修编经费和技术支撑

建议落实抗旱预案编制的专项经费，把防办工作人员从编制者转换为组织者，依靠专业技术人员完成抗旱预案编制工作，进一步加强预案内容的科学性、针对性和可操作性。同时上级管理部门应加强预案的技术审查，逐步完善各级抗旱预案体系。

3.做好抗旱预案宣传教育

在有条件的地区应把抗旱预案宣传教育作为预案建设管理经常性工作，通过各种形式，采取有效途径，广泛开展抗旱预案宣贯，切实增强抗旱预案的社会认知度，进一步提高抗旱管理和工作人员对抗旱预案的重视程度，充分发挥预案在抗旱减灾工作中的主导作用。各地要结合本地区、本部门抗旱工作实际，经常组织开展预案培训活动，使有关人员全面了解抗旱预案的内容，熟悉有关职责、工作程序和处置方案，进一步提高抗旱减灾工作效率。