我国城镇化、工业化进程中农业用水面临的挑战及对策

周祖昊，邵薇薇，张瑞美，张献锋

（1.中国水利水电科学研究院流域水循环模拟与调控国家重点实验室，水利部水资源与水生态工程技术研究中心，100038，北京；2.水利部发展研究中心，100038，北京；3.中国水利经济研究会，100053，北京）

水利是农业的命脉，我国75%的粮食、90%的棉花和蔬菜来自于灌溉农业，保障农业用水是保障粮食安全的基石。近年随着我国城镇化、工业化进程的快速推进，一些地区水资源供需矛盾突出，挤占农业用水现象时有发生，给农业用水带来了严峻的挑战。在城镇化、工业化和农业现代化协调发展过程中，如何确保农业用水安全、保障国家粮食安全，成为当前和未来一个时期水利建设的重要任务。因此，深入分析我国城镇化、工业化进程中农业用水面临的挑战，提出城镇化和工业化进程中农业用水的保障对策，具有重要的意义。

一、当前我国农业用水面临的形势

农业用水包括灌溉用水和林牧渔用水，当前我国农业用水呈现水量减少、水质恶化、用水效率不高的形势。

根据《中国水资源公报》《中国统计年鉴》，新中国成立以来，我国农业用水总体上经历了复杂变化的历程，1949年我国农业用水总量为1 001亿m3，1949—1996年农业用水量持续增长。1997—2012年农业用水总体呈现微弱减少态势，从1997年的3 919.7亿m3一直缓慢下降到2003年的3432.8亿m3，为近16年的最低值；2003年以后，我国的农业用水量又呈现出小幅度回升的态势，2012年达到3 902.5亿m3。从水量来看，近16年农业用水变化不大，但从农业用水量占全国总用水量的比重来看，受同期工业用水、生活用水、生态环境用水（补水量）逐年上升的影响，农业用水量占总用水量的比重从1997年以来一直呈下降趋势，已从1997年的70.42%减少到2012年的63.55%，年均下降比重约为0.43%。

根据 《中国水资源质量年报》2006年以来的统计数据，近年二级水功能区中农业用水区的水质达标率在30.4%~37.6%之间，明显低于全国水功能区水质达标率，在7类二级水功能区中偏低，农业用水水质状况不容乐观。

近些年，我国加快了农业节水灌溉技术的推广和应用，灌溉水利用率也得到较大提高。1997年我国大型灌区的灌溉用水利用系数仅为0.3~0.4，2005年我国农业灌溉用水利用系数达到 0.45，2012年又提高到了 0.52。1997—2012年期间我国亩均农田灌溉用水量呈不断减少趋势，已由1997年的492 m3/亩降低到2012年的404m3/亩，也反映了农业水资源有效利用程度的提高。但是从整体上来看，我国的农业用水水平还比较低，一些地方还存在大水漫灌现象，输水过程中由于蒸发、渗漏等原因，水分损失很多，全国渠道输水损失占整个灌溉用水损失的80%以上，农田灌溉水利用系数远低于世界先进水平。

二、城镇化、工业化进程对农业用水的影响分析

1.人口由农村向城镇快速转移

改革开放以来，城镇化发展导致我国农村人口持续减少，城镇人口快速增加。1997年，我国城镇人口为36 989万人，农村人口为86 637万人，城镇人口占总人口比重为29.9%。2012年，城镇人口占比上升至52.6%，相比于1997年，城镇人口占总人口比重增长了22.7%，年均增长1.4个百分点。由于城镇居民生活用水定额远高于农村居民，城镇人口规模扩大导致了城镇生活用水量大幅度提升；同时，随着生活水平的不断提高，城镇生态环境用水需求也在大幅度增长。为了满足日益增长的城镇用水需求，部分农业水源开始转为城市供水，这是农业用水量减少的原因之一。

2.第一产业比重下降，第二、三产业比重上升

工业化发展导致农业用水或农业用水比重持续减少，产业结构调整是直接因素。20世纪90年代以来，我国产业结构调整通过加大对工业产业的投入和加快第三产业发展步伐，逐步优化产业结构。按照国家产业结构调整政策，第一产业比重持续下降，由1997年的18.3%下降到2012年的10.1%，年均下降0.54个百分点，工业不断壮大，服务业在国民经济中的地位日益提高。在产业政策直接干预和间接诱导下，水资源和劳动力资源、土地资源等要素一起，不断从第一产业流向第二、三产业。

3.农业比较效益持续降低

随着城镇化、工业化进程的推进，农业在国民经济各部门中的比较效益持续降低，影响各方面支持农业用水的积极性。据《中国统计年鉴》统计，2012年我国单方水工业收益和单方水农业收益分别为144.93元和13.50元，首先，从区域经济发展的角度考虑，地方政府部门更愿意将有限的水资源用于支撑工业发展。其次，水价的差异使得供水管理部门更愿意给城镇化和工业供水。以石家庄为例，2012年工业企业用水水价为5.33元，居民生活用水水价为3.63元，农业灌溉用水水价仅在0.163~0.249元之间。再次，从农民自身利益的角度考虑，外出务工的收入要远远高于农产品和粮食生产收入，这就使得很多农民不愿意种地，或者倾向于用耐旱作物替代高耗水作物，减少灌水次数和单次灌水量。

4.农田水利资金投入相对不足

资金投入对农田水利基础设施建设具有决定性作用，是农业用水保障中不可忽视的重要环节。随着城镇化和工业化的发展，我国社会经济的发展带来固定资产总投入额的增加，水利资金投入也相应加大，农田水利基本建设完成投资由1997年的422亿元增加至2012年的1 925.8亿元，16年间增长了1 503.8亿元，年平均增长10.7%。然而，根据《中国统计年鉴》，同期我国GDP从78 973.0亿元增加到518 942.1亿元，年均增长率为13.4%，远大于农田水利基本建设投资的增长幅度，使得2012年我国农田水利投资占GDP比重仍然不足0.3%。

5.城镇生活和工业排污量大，水源污染严重

城镇化、工业化进程对农业用水水质的影响，主要来源于不断增加的污染物排放。我国每年有大量工业废水和生活污水排入江河、湖泊之中，严重污染了河湖水质。根据《中国环境统计年报》，我国的废水排放总量已经由1997年的415.8亿t增加至2012年的684.8亿t，农业用水的水质因而受到了影响。2012年我国农业水功能区水质达标率仅30.5%，造成了大量农业用水水质型缺水的问题。虽然农业灌溉用水对水质要求不高，但是若长期使用不达标的水进行灌溉，会降低土壤生产力和农产品质量，对人的身体健康有一定的影响。更为严重的是，一些有毒有机污染、化学污染和重金属污染物，会直接损害人体健康，产生极端恶劣的后果。

三、我国农业用水未来面临的挑战

1.非农业用水与农业用水竞争的压力将会继续加大

城镇化、工业化是经济社会发展的大势所趋，受其影响，1997—2012年我国非农业用水增加了582.3亿m3。在国家有关政策推动下，未来城镇化、工业化进程将进一步加快。根据 《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2020年我国城镇化率将由2012年的52.6%上升到60%；同时根据国务院发展研究中心的定量预测，2020年我国农业结构将由2012年的10.1%进一步调减为6%。可以预见，城镇生活和工业用水等非农业用水还将大幅度增加。当前，我国正在大力实施最严格水资源管理制度，在水资源开发利用总量受控的情况下，非农业用水的进一步增加，必然会导致非农业用水和农业用水的竞争进一步加剧，给未来农业用水保障增加一定的难度。

2.国家对农产品需求不断提高

在粮食直接需求方面，随着人口增加，我国粮食消费呈刚性增长。2009年我国提出 《全国新增1 000亿斤粮食生产能力规划》，东北地区、黄淮海地区和长江流域分别承担全国新增产能的30.1%、32.9%和11%。在蔬菜需求方面，随着人口数量和结构的变化，我国的蔬菜消费需求也在不断变化。《全国蔬菜产业发展规划(2011—2020年)》预测，到 2020 年我国蔬菜总需求量为 5.9亿 t，将比2010年增加8950万t，而在质量上，消费者也更加重视蔬菜供给的品质和安全。在肉蛋奶需求方面，《中国食物与营养发展纲要（2014—2020年）》预测，到2020年全国人均全年肉类消费将会达到29 kg，蛋类将会达到16kg，奶类将会达到36kg。国家对农产品量和质的需求提高，将导致用水需求不断增加。

3.农业生产方式发生深刻变化，对供水保证率的要求不断提高

当前，我国的农业生产方式正在发生着重要转变。党的十八届三中全会和2013年中央农村工作会议均指出，在城镇化、工业化进程中，必须统筹推进农村土地制度改革，解决城镇化过程中的用地瓶颈，实现土地配置市场化，着力推进农村集体经营性建设用地和农用地使用权有序流转，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。一方面，土地流转有利于提高土地利用程度，由分散化农业生产方式向合理的集约化方向转化。相比于传统土地生产方式，集约化的生产方式农田灌溉需水量更大、更集中，对灌溉用水保证率的要求更高。另一方面，农业生产方式、组织形式及经营模式的规模化转变，也促进了种植结构向多样化和特色化发展，灌溉方式、灌溉制度等都有别于传统分散式种植模式。如何在农业生产方式发生转变的情况下高保证率地保障农业用水需求，是农业用水保障所面临的新挑战。

4.水污染负荷居高不下且处理能力不足

随着城镇化、工业化进程不断加快，我国水环境污染问题在近20～30年内集中爆发，已从地表水延伸到地下水，从城市蔓延至农村，形成点源与面源污染共存、生活污染和工业污染叠加、新旧污染与二次污染相互复合，以及常规污染物、有毒有机物、重金属等水污染衍生物相互作用的复合污染态势。根据《中国环境统计年报》，2012年我国废污水排放量为684.3亿t。虽然污水处理水平有了显著提高，但是与城镇化和工业化的快速发展相比，处理能力还尚显不足。根据住建部“全国城镇污水处理管理信息系统”数据，截至2012年 9月，全国城市、县累计建成城镇污水处理厂3272座，处理能力仅达到1.40亿m3/d，与废污水排放量尚有一定的差距。此外，我国还有363座投入运行1年以上的城镇污水处理厂没有达到国家有关要求，平均运行负荷率不足60%。水污染负荷居高不下以及污水处理能力的相对不足，在未来相当长一段时间内还会继续影响农业用水水质，为城镇化、工业化进程中的农业用水保障带来严峻的挑战。

5.对比其他基础行业，水利投入欠账较多

根据水利部水利投资数据，改革开放之初我国水利投入占GDP的比重仅为0.2%～0.3%。1998年大洪水之后国家加大对水利设施的投入，但2010年全国水利建设投资也仅为2 328亿元，占我国同期GDP的0.6%。2011年中央1号文件发布以后的2011年和2012年，我国水利建设投资额达到3 452亿元和4 303亿元，比2010年有较大幅度的增长，但是，水利投入占GDP比重仍然仅为0.7%～0.8%。而根据《公路水路交通运输行业发展统计公报》，2012年全国交通固定资产投资为14512.49亿元，为同期水利投资的3.37倍。可见弥补水利投入的欠账，任重而道远。

四、城镇化、工业化进程中农业用水保障的对策和建议

1.明确农业用水水权

落实农业用水水权，是保障农业用水的首要任务。通过明确用水水权，确保农业用水的权属，从根本上保障农业用水不被其他行业侵占。目前通过实施最严格水资源管理制度，将水资源开发利用红线由全国分解到各地市，确定了2020年和2030年的用水总量控制目标，下一步还需要参考 《全国水资源综合规划》（2010年），进一步从各地市的用水总量中细化分解出农业用水量控制目标，对农业用水水权的归属进行明晰。

2.实施农业水资源用途管制

为了遏制水资源过度 “农转非”现象，应实施农业水资源用途管制，对农业水资源利用方式、利用程度、用途变更等加强管制。加强农业取水许可，严格管理取水用途，按照《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》，农民用水户或灌区单位在申请农业取水时，应突出申请水资源的用途，对于取水许可为农业用水的，不得随意更改为非农业用途，防止城市和工业发展对农业水源的肆意占用。对于粮食主产区，应严格保障基本的农业用水，尤其要保证作物关键期用水。

3.对农业用水转让进行严格审批

在实施农业水资源用途管制的基础上，对农业用水水权的转让活动加强审批，要求发生农业用水权转让时必须由水权转让双方提交申请，需写明转让事由、转让水量、转让方式或转让途径、转让年限等要素，并提交水权转让的影响评估报告，交由县级以上水利主管部门或流域管理机构批准。县级以上水利主管部门或流域管理机构对转让申请进行严格审核，核定水资源“农转非”的转让时间、转让价格、转让水量和转让用途，科学评估用水转让对灌溉季节、枯水年份的影响并提出减缓措施，限制转让不得低于规定的转让最低限价，转让用途为居民生活用水优于公共生活用水和工业用水，无污染行业优于低污染行业，禁止在未经农业节水的基础上直接减少灌溉水量。

4.落实农业用水转让补偿

农业用水转让将对农业生产造成一定程度的损失，受益地区或部门应对受损主体进行补偿，尽量减少农业用水转移对农业生产造成的冲击。农业用水转让补偿应当坚持 “谁受益，谁补偿”的原则，由取水方给予经济补偿。补偿形式可以采取多种方式，如适当提高转让后的工业用水或生活用水价格，利用提价的资金来投资被转移的农业节水设施，或直接使用资金对水资源转移者给予补偿；或由市政部门或工业企业直接投资节水农业建设，将农业节约下来的水供投资单位使用。在实施农业用水转让补偿的过程中，政府应加强对农业用水转让补偿过程的监管。

5.加强农业水污染防控

在农业水源整治和污染防控方面，水管部门应建立和完善农业水功能区排污许可制度和污染物排放总量控制制度。加强排污口管理，对于农业用水区沿途的常规污染物排放，按照最严格水资源管理的水功能区限制纳污红线要求加强总量控制；对于农业用水区的重金属、有毒有机等污染物的排放，应严格禁止。通过完善相关法律法规，建立健全农业水源污染处罚和赔偿制度，对造成农业水源严重污染的，依照法律对责任人进行处罚，并对受损农业进行经济赔偿；同时应采取技术措施，尽快修复农业用水水质。

6.挖掘节水潜力和提高用水效率

完善农业节水工程措施，加强渠道防渗处理，推广节水灌溉技术，减少灌溉用水定额，提高灌溉水利用率。在井灌区和有条件的渠灌区，大力推广管道输水灌溉。在水资源短缺、经济作物种植和农业规模化经营等地区，积极推广喷灌、微灌、膜下滴灌等高效节水灌溉和调亏灌溉技术。完善农业用水计量，强化农业用水的管理和监督。明确农业节水工程的管护主体，落实管护责任。完善农业节水社会化服务体系，加强对农户的技术指导和示范培训。

7.加强工程建设和运行管理

加强农田水利工程建设，减少工程型缺水。针对部分地区仍然存在工程型缺水问题，应加强重点蓄引提调工程建设，以解决区域灌溉缺水及农业抗旱的难题，提高农业的供水保证程度。在易旱区、缺水区应兴建一批骨干应急水源工程、备用水源工程和小微型水源工程，同时加强输配水工程建设。在工程建设的同时，加强工程的运行管理，突出规范化管理，完善工程管理技术标准、相关技术规程和工程技术管理办法。加强工程高效运行，注重科技引领，坚持以信息化引领农田水利工程管理的现代化，积极推进遥测遥感、现代化通信、物联网技术等在农田水利工程运行管理中的运用，提高运行管理水平。

五、结 论

在我国城镇化和工业化进程中，农业用水面临着前所未有的挑战。总的来说，城镇化、工业化进程中农业用水保障的核心任务要围绕三个方面积极开展：①缓解城镇化和工业化进程对农业用水的水量挤占，实施水量保障，包括明确农业用水水权、实施农业水资源用途管制、对农业用水转让严格审批、落实农业用水转让补偿；②防止城镇化和工业化进程中农业水源污染，保障农业用水水质；③利用城镇化和工业化发展带来的有利条件，切实增加农田水利投入，大力开展农业节水，加强农田水利工程建设和运行管理，提高农业供水保证率和用水效率。通过法律、政策、资金、管理、技术、水价等多方面的措施，从而保障我国的粮食安全和农业可持续发展。

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