妥善处理蓄滞洪区建设与经济发展的关系——蓄滞洪区经济社会发展状况及扶持政策调研报告<br/>

妥善处理蓄滞洪区建设与经济发展的关系——蓄滞洪区经济社会发展状况及扶持政策调研报告

2015-01-26李兴学郭健玮李云鹤余启辉查道满

中国水利 2015年1期

王翔，李兴学，郭健玮，李云鹤，余启辉，查道满

（1.国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053，北京；2.长江勘测规划设计研究院，430010，武汉；3.安徽省水利厅，230022，合肥）

我国洪涝灾害频繁而严重，主要江河河道泄洪能力普遍不足。为此，在沿江河低洼地区和湖泊等开辟了98处蓄滞洪区，用于分蓄流域超额洪水，保证重点地区防洪安全。长期以来，蓄滞洪区存在工程建设滞后、社会管理薄弱、经济发展落后和启用难度大等问题。为深入了解蓄滞洪区面临的主要困难和问题，研究提出解决对策，2013年6—12月，国家防办组织调研组，对全国蓄滞洪区经济社会发展状况和扶持政策情况进行了调研。调研组对98处国家蓄滞洪区所在地的13个省（直辖市）进行了书面调研，并先后3次赴湖南、湖北、安徽、江西、吉林、黑龙江等省实地调研，走访了一些蓄滞洪区农户，与有关省水利部门和当地政府相关部门进行了座谈，形成调研报告。

一、蓄滞洪区建设管理情况

1.蓄滞洪区基本情况

新中国成立以来，国家规划建设了98处蓄滞洪区，在抗御历次流域性洪水中发挥了重要作用。我国蓄滞洪区建设大体经历了四个阶段：第一阶段是1949—1988年，此阶段编制的大江大河、主要支流和区域防洪规划，在长江、黄河、淮河、海河流域设置了90多处蓄滞洪区，基本形成了我国主要江河蓄滞洪区的总体布局。第二阶段是1988—1998年，1988年国务院颁布了《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，确定以“撤退转移为主、就地避洪为辅”的安全建设方针，指导蓄滞洪区开展了以安全建设为主的各项建设工作，蓄滞洪区的安全有了低标准保障。第三阶段是1998—2009年，1998年长江、松花江大洪水后，国家加大了水利防洪工程建设投入力度，把蓄滞洪区建设作为水利建设的重要任务。第四阶段是2009年国务院批复《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，确定了蓄滞洪区建设与管理的目标和任务，蓄滞洪区建设和管理工作进入全面规划、实施阶段。

目前，我国在长江、黄河、淮河、海河、松花江、珠江等大江大河规划建设了98处国家蓄滞洪区，其中长江流域44处，黄河流域2处，淮河流域21处，海河流域28处，松花江流域2处，珠江流域1处，涉及北京、天津、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、吉林、黑龙江和广东等13个省（直辖市）。蓄滞洪区总面积33 718 km2，总蓄洪容积1 074亿m3，区内总人口1 676万人，耕地面积2 651万亩（15亩=1 hm2）。

2.建设与管理现状

经过多年建设，目前已建成蓄滞洪区堤防7 620 km，进退洪控制设施46处，撤退道路12 700 km，安全台7 400万m2，安全区29 100万m2，救生台273万m2，避水楼和避水房153万m2，可安置人口428万人，约占区内总人口的25%。

国家先后颁布实施《中华人民共和国防洪法》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》《关于蓄滞洪区建设与管理的若干意见》等法规政策，初步形成了蓄滞洪区建设管理法律法规体系。各地根据实际情况，逐步形成了职能分管、专业管理和综合管理三种管理模式，98处国家蓄滞洪区中（除1处尚未建成外），80处蓄滞洪区采用职能分管模式（未设立专门的蓄滞洪区管理机构），16处蓄滞洪区采用专业管理模式，1处蓄滞洪区采用综合管理模式。

二、蓄滞洪区经济社会发展现状

多数蓄滞洪区历史上是河道、低洼地区或湖泊，极易受灾，原本贫穷落后。规划设置为蓄滞洪区后，区内经济社会发展受到限制，经济社会发展整体水平不高，主要依赖农业，群众生产、生活条件普遍较差。长江、黄河、淮河、松花江等流域蓄滞洪区人均GDP仅相当于全国人均水平的35%左右。长江流域湖北省境内的13处蓄滞洪区人均GDP只相当于全省平均水平的50%左右。淮河流域安徽省境内的13处蓄滞洪区中有7处人均GDP不到全省平均水平的40%，河南省境内的5处蓄滞洪区人均GDP不到全省平均水平的50%，江苏省境内蓄滞洪区人均GDP仅为全省平均水平的20%。

三、蓄滞洪区现有扶持政策及成效

国家、地方先后制定了一系列关于蓄滞洪区建设、管理、扶持和补偿等的政策法规，一定程度上促进了蓄滞洪区的建设与发展。

1.国家制定的政策法规

1988年国务院批转《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，1997年颁布《中华人民共和国防洪法》，2000年国务院颁布实施《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，2006年国务院批转《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》，2009年国务院批复实施《全国蓄滞洪区建设与管理规划》。

2.地方制定的扶持政策

天津市1996年、2003年分别制定了《天津市蓄滞洪区管理条例》《天津市蓄滞洪区运用补偿暂行办法》。河北省1997年制定了《河北省蓄滞洪区管理办法》。湖北省1991年、1996年、2013年分别制定了《武汉市附近蓄滞洪区建设与管理暂行办法》《湖北省分洪区安全建设与管理条例》《湖北省荆江分蓄洪区工程建设管理试行办法》；武汉市、咸宁市将蓄滞洪区建成了生态旅游产业和保护区。安徽省1988年、2011年分别制定了《安徽省淮河蓄滞洪区防洪基金征收、使用和管理办法》《关于切实做好我省淮河蓄滞洪区及干流滩区居民迁建工作的实施意见》。湖南省1991年、2012年分别制定了《湖南省洞庭湖蓄滞洪区安全与建设管理办法》《湖南省洞庭湖蓄洪区建设与管理暂行办法》。江苏省2012年制定的《江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要》，明确重点帮扶蓄滞洪区。

3.政策法规实施情况与作用

国家制定的政策法规有力推动了蓄滞洪区的建设与发展。防洪法的颁布，为蓄滞洪区相关管理法规制定提供了法律依据。《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》规定了蓄滞洪区运用补偿的对象、范围和标准等内容，建立了我国蓄滞洪区运用补偿制度，办法实施以来，先后对湖南、安徽、河南等省15处蓄滞洪区27次分洪运用实施补偿，发放资金13亿元，保障了区内群众的基本生产和生活需求，深受地方政府欢迎。《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》确定了“以撤退转移为主、就地避洪为辅”的安全建设方针，有力地指导了蓄滞洪区工程建设和经济发展。《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》明确了蓄滞洪区建设与管理工作的指导思想和基本原则，确立了蓄滞洪区建设与管理工作的主要任务，为蓄滞洪区建设与管理理清了思路、明确了方向。《全国蓄滞洪区建设与管理规划》确立了蓄滞洪区的总体布局和规划实施意见，对指导蓄滞洪区建设与管理工作，解决流域整体防洪安全、蓄滞洪区内民生问题具有十分重要的意义。

地方制定的法规，规范了本地蓄滞洪区管理，其中洪水保险、防洪基金、税费减免和资金倾斜等扶持政策，在一段时间一定程度上改善了区内基础条件，促进了经济社会有序发展。但大部分扶持政策因实施效果不理想，没能坚持实施和全面推广。洪水保险、防洪基金等政策由于缺乏完善的配套法律法规，保护区和分洪区、投保人和受益人的权利与义务不够明确，没能坚持下来。1986—1988年在安徽省淮河干流南润段行洪区试点实施的“漫堤行洪保险”，由于试点期间未发生任何赔偿，保险资金分别返还群众和保险公司。该政策实施对普及保险知识有积极作用，但行蓄洪区相对贫困，无论地方政府还是群众都感到负担加重，因此一直没能推广。安徽1988—1992年从淮北大堤和城市圈堤保护范围内征集防洪基金，用于扶持蓄滞洪区产业结构调整，试点结束后未继续实施。湖北省武汉市、咸宁市将杜家台分蓄洪区军山区域、西凉湖分蓄洪区分别建成农业生态旅游基地、自然保护区等，尚在实施初期阶段，有待实践检验。

四、蓄滞洪区建设与经济社会发展面临的主要困难和问题

1.对蓄滞洪区的地位和作用认识不统一，重视不够

蓄滞洪区不仅是江河防洪减灾体系的重要组成部分，承担着滞蓄江河超额洪水的任务，也是区内居民赖以生存和发展的基地。但人们对蓄滞洪区的地位和作用的认识不统一，一直把蓄滞洪区作为简单的牺牲对象，致使对蓄滞洪区防洪工程的建设重视不够，工程建设进展缓慢；管理制度不健全，缺乏有效规定和政策，蓄滞洪区盲目开发、建设和人口增长过快等经济无序发展问题突出；忽视蓄滞洪区发展，区内基础设施落后，群众生产生活条件较差，经济发展水平较低。

2.安全建设滞后，经济社会发展面临较高风险

蓄滞洪区群众缺少必要的安全保障，受分洪影响的1 580万居民中，约1 400万人缺乏安全设施保护，或安全设施不可靠，分洪运用时必须进行人员转移。蓄滞洪区内安全建设设施不足规划的5%，即使目前已建成的安全设施，大部分建设标准偏低，不能满足分洪时保障居民生命安全和减少财产损失的需要，区内人民群众生命安全和经济发展面临很大风险。

3.基础配套设施落后，生产生活条件差

蓄滞洪区历史上是天然的低洼地区，汛期易发生雨涝灾害，对生产、生活造成很大影响，由于经常进洪，每次进洪后基础设施都要重新恢复，区内生产生活水平难以稳步提升。区内公路等交通设施投入不足，道路、桥梁等交通设施基础较差，区内路网密度小、建设等级低，群众出行困难，制约了居民生产生活发展。蓄滞洪区生产生活空间狭小，群众大多沿堤而居，房屋面积小，人居拥挤，区内教育、医疗等基础设施严重不足，基本公共服务指标明显低于周边水平。

4.经济发展受限，经济产业结构单一

为保障蓄滞洪区安全运用，国家有关法律规定：控制蓄滞洪区人口增长，限制建设项目和经济社会产业发展。这些规定对保障蓄滞洪区及时运用发挥了重要作用，同时也限制了蓄滞洪区经济社会发展。区内经济发展结构单一，严重依赖传统的农业产业，农民收入只能依靠务农和外出打工，经济发展后劲不足，经济规模和速度明显低于其他地区，而且一旦行蓄洪必然会对区内的设施和居民财产造成损失，打乱发展进程，进一步影响干部群众发展经济的积极性。

5.管理体制机制不顺，发展活力不足

蓄滞洪区管理法规政策体系仍不完善，对蓄滞洪区管理体制、运行机制、社会经济行为等缺乏可操作的规定，不能起到有效调节各种经济社会活动的作用。98处国家蓄滞洪区中有80处无专门针对蓄滞洪区分洪特点的管理模式和管理机构，管理工作存在责任主体不明确、管理经费不落实、激励机制不配套、问责制度不健全等问题。虽然有16处蓄滞洪区成立专门管理机构，但大部分因行政级别偏低，无法协调区内土地利用、社会经济发展、人口控制等各项社会经济活动。由于长期缺乏有效管理，蓄滞洪区社会管理薄弱，风险意识不强，经济社会发展环境较差，发展活力不足。

五、几点建议

1.充分认识蓄滞洪区在防洪体系中的作用

我国江河洪水峰高量大，发生流域防洪标准的洪水时，除河道排泄和水库拦蓄外，仍有约超千亿立方米洪量需要分蓄。根据我国的国情，不可能修建大量水库，也不可能无限制加高堤防，必须依靠蓄滞洪区分蓄超额洪水。因此，蓄滞洪区作为我国大江大河防洪减灾体系的重要组成部分将长期存在，是确保流域防洪安全的重要保障。

2.大力加强蓄滞洪区建设，确保“分得进、蓄得住、退得出”

加快实施《全国蓄滞洪区建设与管理规划》，尽快形成体系完善、运用自如的蓄滞洪控制工程体系，确保“分得进、蓄得住、退得出”。分类推进蓄滞洪区安全设施建设，确保人民生命财产安全。加大对蓄滞洪区建设资金倾斜力度，提高中央投资比例。

3.制定“限制发展区”的补偿机制

加快蓄滞洪区社会经济发展，制定合理的补偿机制。一是将蓄滞洪区作为国家生态补偿政策的重要组成部分，先行先试。二是根据我国蓄滞洪区差异、特点，制定补偿措施：对运用频繁的高风险区，逐步组织群众外迁，参照水库移民政策补偿扶持；对中、低风险区，制定税费减免、土地利用等优惠政策。三是政府、受益区、蓄滞洪区共同出资建立洪水保险基金，推动蓄滞洪区经济社会可持续发展。

4.蓄滞洪区要坚持走绿色发展道路

调整蓄滞洪区产业结构，走绿色发展之路，依靠产业带动内在发展，实现蓄滞洪区经济社会可持续发展。发展特色经济，进行规模化集约化生产。积极探索资源开发型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型等形式的村级集体经济，加快推进现代农业发展。鼓励区内农业土地流转，因地制宜发展规模化农业、开发生态湿地和农业观光项目，实现蓄滞洪区正常运用和经济发展相统一。