建立水资源管理涉水机构或企业黑名单制度的探讨

李国正 ，苑可菲 ，李晓琳

（1.河北省水利厅，050011，石家庄；2.天津市水务局，300074，天津）

党的十八大和十八届三中全会提出要加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，建立健全社会信用体系，褒扬诚信，惩戒失信。2014年6月，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，明确提出要推进行业信用制度建设，制定行业信用建设的规章制度。因此，贯彻落实党中央、国务院有关精神，针对水资源管理中涉水机构或者企业（以下简称涉水企业）执业中存在的问题进行黑名单制度研究，为在水资源管理领域建立和完善涉水企业监管黑名单制度提供决策参考十分重要。

一、建立水资源管理黑名单制度的必要性

目前，关于水资源管理涉水企业黑名单制度的概念尚无权威说法。为方便探讨，笔者结合相关文献资料，将水资源管理黑名单制度初步定义为：水行政主管部门依据水资源管理职权，对具有危害公共利益或者他人利益的违法、违规的企业，通过向社会进行公示或者设立不良记录等方式，对其进行不良信用揭示或者行为限制的一种行政管理行为。建立水资源管理涉水企业黑名单制度，对加强企业监管非常必要。

1.探索社会共治的必然要求

建立健全社会信用体系，是整顿和规范市场经济秩序、改善市场信用环境、降低行政管理成本的重要举措，是减少政府对经济的行政干预、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。2004年以来，随着《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，行政审批制度改革不断深入，政府部门对市场行为与社会秩序的日常监管从重审批向重监管转变。创新监管方式、建立科学监管的规则和方法已成为加强行政管理的重要内容。实践证明，单一的行政处罚手段并不能对水资源管理中有关违法或失信行为形成强有力约束，因为即便获得惩处，违法违规和失信经营带来的利益远远大于企业的违法成本；道德约束力量无穷，但道德有时也抵不过利益的诱惑，一旦企业能从非诚信中获得利益，所谓道德自觉就不堪一击。黑名单制度集政府监管、社会监督于一体，推动政府各相关机构联动，调动社会各方力量，压缩了失信单位或者个人的生存空间，让失信的行政管理相对人“一处违法，处处受限”。

2.创新水资源管理方式的必然要求

水资源管理涉及行业众多，用户数目庞大，监管重点不一，而水行政主管部门监管人力和精力有限，单纯依靠水行政执法人员容易出现监管盲区，非法凿井、非法取水、浪费水资源等现象难以得到有效遏制。黑名单制度建立后，有问题的企业将会被公之于众，监管部门可以重点、定期地、有针对性地对这些问题企业进行监督检查，督促其进行整改落实。同时，公众和新闻媒体也会加大对相关企业的社会监督力度。全方位监督，违法行为无处可逃。

3.促进管理相对人诚信经营的必然要求

诚实守信是现代市场经济正常运行必不可少的条件。企业必然有提高自身知名度的要求，一旦建立了水资源管理黑名单制度，进入黑名单的企业为了改善自己的公众形象，会采取措施改正自身问题,逐步提高服务质量和水平。未进入黑名单的企业便会受到公众的信任，知名度也会得到提高。实行黑名单制度，有利于企业解决自身问题，促进企业树立诚信观念，遵守市场道德，逐步形成诚信为本、操守为重的良好风尚。

二、涉水企业的作用及相关管理制度现状

1.涉水企业在水资源管理中的主要作用

水资源开发、利用、节约、保护等环节主要涉及水资源论证、凿井施工、节水器具生产、水平衡测试等企业，这些涉水企业在水资源管理中都发挥着重要作用。

①水资源论证机构出具的水资源论证报告书是申请取水的要件。通过开展水资源论证，确定取水水源、规模，提出水资源保护措施和减缓、消除不利影响的补救措施与补偿方案，为水行政主管部门审批取水许可提供可靠依据，避免取水许可审批和水资源管理决策失误。

②凿井施工队伍承担着落实取水许可申请批准书的责任。规范化的凿井施工队伍，能有效遏制非法开凿取水井，保障取水申请批准文件相关内容的落实，确保成井质量，实现地下水的合理、有序和规范开采。

③节水产品生产企业作为节水器具的生产者，承担着落实节水强制性标准、研发节水新产品、引进先进节水技术的任务。其生产产品节水性能的高低直接关系用水效率提高、用水方式转变等，是节水型社会建设的一项重要基础工作。

④水平衡测试机构是促进企业节水的重要手段。通过开展水平衡测试，找出水量平衡关系和企业用水中的不合理现象，提出帮助企业提高水资源利用率的方法，对于改进用水工艺、降低企业各类产品以及生活的耗水定额、挖掘用水潜力、加强用水管理、提高合理用水水平十分重要。

2.涉水企业相关管理制度现状

涉水企业理应在水资源管理科学决策中发挥重要保障作用，但由于现行法律制度中关于规范涉水企业的相关制度不完善、可操作性差、法律位阶低，导致部分涉水企业的产品存在瑕疵，严重影响了水行政主管部门的科学决策。

3.1.5 避免空气栓塞 空气栓塞是中心静脉置管护理最严重的并发症，可造成肺动脉栓塞引起患者死亡。特别对头高位和低血容量的患者尤应重视。输液器、肝素帽及三通管各个接头处要衔接牢固。在输液过程中应加强巡视，及时更换液体。

①关于对水资源论证机构的主要管理。虽然《水文水资源调查评价资质和建设项目水资源论证资质管理办法 （试行）》（水利部令第25号）对水资源论证资质管理权限、资质等级、审批和资质证书的颁发、业务范围进行了原则规定。但是，国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发 〔2014〕27 号）将“建设项目水资源论证机构资质认定”作为53项取消、下放管理层级的行政审批事项之一而被取消，导致水行政主管部门对水资源论证管理手段进一步削弱。《建设项目水资源论证管理办法》虽然规定在建设项目水资源论证工作中弄虚作假的，由水行政主管部门处违法所得三倍以下、最高不超过3万元的罚款。但由于缺乏有效管理制度,对水资源论证工作中经常出现的出借、转包或变相转包资质证书的现象束手无策。

②关于对凿井施工队伍的管理。《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了取水单位的义务和责任，但对凿井施工企业在取水许可中应承担的责任没有明确。比如河北省，虽然在《河北省实施〈水法〉办法》中规定了为未取得取水申请批准文件的单位和个人开凿取水井的施工单位，由县级以上人民政府水行政主管部门处1万元以上3万元以下罚款。但由于凿井作业场地分散、隐蔽，加之缺乏有效管理，部分凿井施工队伍受利益驱使，不惜铤而走险，导致非法开采地下水现象仍十分严重。

③关于对节水产品生产企业的管理。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》提出要禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品；《标准化法实施条例》第三十三条规定了生产、销售不符合强制性标准的产品应当承担的法律责任。但是，由于目前我国仅制定了小便器、水嘴、坐便器、淋浴器和便器冲洗阀等五项标准，节水强制标准建设滞后,影响了对节水产品生产企业的管理。

④关于对水平衡测试机构的管理。目前，国家层面没有关于对水平衡测试机构进行管理的相关规定。部分地方法规，如《河北省水文条例》虽然规定了水平衡测试工作由水文部门来承担，但对于水平衡测试机构相关违法行为的处罚，目前还是空白。

3.对涉水企业缺乏管理产生的后果

由于缺乏有效监督管理手段和措施，导致涉水企业服务行为不规范，产品（成果）质量无保障，部分企业为承揽业务、追逐利润，不惜违反水资源管理相关法律制度，损害了市场秩序，侵犯了社会利益。主要表现在以下方面：

①水资源论证机构。水资源论证机构及从业人员常常站在业主一方，有意回避涉及的敏感问题，不能有针对性地提出解决水资源问题的措施和建议，对水资源、水环境和水生态等“公权”的利益估计不够；一些项目有意回避对他人造成的影响，更谈不上对其影响采取补偿措施。

②凿井施工队伍。凿井施工队伍违法打井现象普遍，严重扰乱市场秩序，给地下水管理带来很大难度；个别凿井施工队伍在凿井竞争中相互哄抬钻井价格或无序压价，甚至低于成本价打井，成井质量得不到保证，扰乱打井市场秩序；个别凿井施工队伍技术力量薄弱，凿井设备落后，凿井施工中不考虑井深、井距和取水层位，给取水单位造成经济损失。

③节水产品生产企业。自主创新能力不强，产品品种偏少，节水效率等级偏低，寿命可靠性较差；中低端产品的同质化竞争严重，仿制滥制问题突出，社会认知度低，产业发展环境亟待改善。

④水平衡测试机构。受从业资格、从业范围缺乏明确规定影响，水平衡测试机构业务水平参差不齐，部分水平衡测试机构编制的《水平衡测试报告书》质量粗劣，测试水平质量难以保证。

三、建立涉水企业黑名单制度

涉水企业在水资源管理中地位重要、作用明显。因此，为进一步加强对涉水企业的监管，应从国家或者省级层面加快完善黑名单制度。

1.规范黑名单制度

加快制定相关行政法规或政府规章，明确黑名单制度的法律性质、实施主体、适用范围和纳入标准；确定黑名单制度实施中应当遵循的行政程序，保证黑名单制定、审核、发布、修改、撤销行为的规范有序；明确纳入黑名单管理企业的权利、法律救济途径，保护管理对象的合法权益；强化责任追究制度，使失信企业受到社会性和行政性的处罚；明确政府实施黑名单制度的权力与应承担的侵权责任，规范行政机关行政行为。

2.确定黑名单制度实施主体

水资源管理黑名单制度是一种警示性制度，具有非强制性、准行政性的特点，主要起预告、警示作用。实施黑名单制度是一种新型的具体行政行为，因此应当由水资源管理的行业主管部门——水行政主管部门来具体实施。但是考虑到黑名单制度面向社会公众，如果运用不当，有可能会侵犯被监管者的相关权益。因此，应当将主体限定在国家或者省级水行政主管部门，由其制定、审核、发布、修改黑名单。一方面能够避免利益集团对这一制度的干预和影响，保证黑名单制度的权威性与公正性，在更广的行政区域内发挥应有的预警作用；另一方面也能避免由于主体或层级过多而导致该项制度的滥用。

3.明确黑名单纳入标准

明确的标准是公正、合理实施黑名单制度的基础和前提条件。根据企业从业行为特点，应当重点从以下几方面考虑：非法承揽业务，比如为未取得取水申请批准文件的业主开凿取水井，伪造资质证书或者没有取得资质证书却从事水资源论证工作；超越资质资格能力许可范围承揽业务，主要是指未按照资质证书或者能力等级载明的事项和业务范围从事相适应的业务；产品或者报告书质量不合格，主要包括成井质量不合格，节水产品不符合节水强制性标准，水资源论证报告书、水平衡测试报告书质量低劣；其他失信行为，主要是指伪造、篡改水资源论证、水平衡测试工作中的关键数据，非法粘贴节水产品用水效率标识等。

4.完善黑名单制度的行政程序

黑名单制度的建立，会直接或间接导致行政相对人权利的剥夺和义务的增设。因此，必须建立完善相关程序，保证制度的公平、公正、合理。

①信息核实程序。实践中不乏黑名单被张冠李戴的案例，这表明在创设黑名单时相应的复核程序是非常必要的。省级人民政府水行政主管部门应当对拟列入黑名单的企业相关信息进行认真核实，包括名称、主要违法行为、法律依据等，避免因信息不准确导致错误纳入黑名单的管理行为发生。

②设定事先告知程序。行政主体在做出对企业合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律特别规定外，必须向企业说明其做出该行政行为的事实依据、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策因素等。同时，应当认真听取企业的陈述与申辩。对企业提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。企业提出的事实、理由或者依据成立的，水行政主管部门应当根据陈述、申辩情况，综合考虑当事人违法行为的持续时间、危害后果及企业过错程度等因素，做出是否将当事人列入黑名单并采取监管措施的最终决定。

③建立撤除程序。黑名单是一种官方的权威评价，曝光行为会降低全社会对当事人的综合评价，会直接影响“上单”企业的商业利益，影响甚至可能被无限扩大。因此，应考虑设置黑名单的撤除程序，严格撤除的条件及方法。在列入黑名单一定期限后，行政机关应定期对黑名单所涉及的企业进行核查，若严格遵守法律法规的企业确有悔改表现，且已纠正不良行为，应允许申请退出黑名单，规定其可依申请进入黑名单撤除程序，以此引导企业增强守信意识和责任意识，加强自律管理。

5.强化责任追究制度

强化对纳入黑名单涉水企业的约束和惩戒。①制定信用基准的评价指标体系和评价方法，完善失信信用记录和披露制度，使失信者在市场交易中受到制约和限制，实现市场化的惩戒和约束。②通过行业协会制定行业自律规则并监督会员遵守，对违规失信者，按照情节轻重，实行行业内警告、通报批评、公开谴责等行业性的约束和惩戒。③完善社会舆论监督机制，加强对失信行为的披露和曝光，通过社会道德谴责形成震慑力，约束社会成员失信行为，实现社会性的约束和惩戒。④强化对侵权责任相关人员的责任追究，保障相关机构或企业合法权益。主要是指水行政机关工作人员由于在黑名单制度实施中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，给企业造成损失的，由监察机关或者任免机关依法对其主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。比如，对于信息记录主体未能客观、真实、准确和及时更新信用信息而给企业造成经济损失的行为，应当追究有关人员责任；对泄露商业秘密和侵犯个人隐私等违法行为，应当依法予以严厉处罚等。

四、落实涉水企业黑名单制度应采取的主要措施

1.完善相关标准等级体系

水行政主管部门、质检部门以及其他行业主管部门、行业协会等应当加快相关标准、等级的制定工作，为机构或者企业从事相关工作提供衡量标准和依据，推动形成行业性约束。①完善节水强制性标准。目前，我国仅制定发布了坐便器、小便器等五项用水器具强制性标准。因此，须加快农业、工业和生活等其他用水产品强制性标准制定工作，为节水产品生产企业提供标准。②加快凿井施工队伍技术能力等级划定工作。根据凿井相关专业技术人员构成、凿井专业设施和设备、凿井成果和业绩等情况，明确不同能力等级的凿井施工队伍的凿井业务范围。③应当尽快明确规划水资源论证机构的等级评定条件及其业务范围，明确监管标准，强化监管手段、方法和程序，提高水资源论证工作水平。④结合水平衡测试机构开展水平衡测试情况，尽快完善水平衡测试机构的等级划分标准及业务范围等。

2.建立涉水企业相关信息平台

国务院或省级水行政主管部门应当建立水资源管理信息服务平台，设立政策法规、工作动态、案例展示、经验交流、企业经营信息等栏目，将与机构或者企业密切相关的法律制度、工作中好的经验和做法、典型违法案件、业务信息等通过服务平台展示出来。同时，将企业名称、法人代表、地址、服务内容、主要工作业绩、诚信经营等情况对外披露，建立企业经营异常名录和黑名单，把问题企业公之于众，方便服务对象查询、接受社会监督，从而让非法违法行为无处可逃。

3.强化对涉水企业行政监管

强化监管措施有利于促进企业守法意识的增强。因此，根据涉水企业日常经营情况，将其划分为不同等级类别，明确县级以上人民政府水行政主管部门监督管理权限和责任，有针对性地对企业实施不同频次、程序和范围的监管，分别实施责任监管、常态监管和特别监管等不同的监管模式，实现科学高效监管。对严重违法失信涉水企业可增加日常监管和产品监督检验的频次，增加飞行检查的频率，指派监督人员入驻等，切实提高监管的针对性和有效性。

4.发挥行业协会作用

行业协会是具有统一、相近或相似市场地位的特殊部门的经济行为人组织起来的，界定和促进本部门公共利益的集体性组织。行业协会通过制定行业规章制度，规定机构和人员的共同行为准则，惩处和排斥违规的咨询机构。只有充分发挥行业协会的作用，在监管主体与监管相对人之间建立起沟通的桥梁，才能有效解决对机构或者企业监管缺位的问题。因此，水行政主管部门应当加强对凿井、水资源论证、水平衡测试、节水产品生产等机构或者企业协会的组织领导，引导企业尽快成立或者加入协会，落实协会职能，支持协会依法开展工作；落实协会工作人员的社会保障、职称评定等待遇，加强对协会所涉及的产业发展、行业规范等事务的业务指导和监督工作，协调行业协会与政府有关部门的关系，引导协会健康发展。同时，督促行业组织建立健全行业自律机制，重点加强行业组织的规范运作、行业自律、信息公开等方面的监督管理，逐步建立政府监管、市场调节、行业自律和公众参与的监管体系。

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