关于组建安徽省供水集团的建议与探讨

2015-01-26朱兆成

中国水利 2015年15期

朱兆成

（安徽省水利厅，340100，合肥）

组建供水集团是落实国家和安徽省水资源宏观战略的中观、微观路径。组建供水集团不仅要加强供水集团的硬件建设，强化供水的生产力；供水集团所涉及的供水生产关系对完成供水集团的目标任务同样至关重要。这其中不可忽视的是供水集团的定位，以及水权、水价等问题，其中还可能交织着水量、水质、水能、水域以及水投资、水研究、水监管、水文化等问题。这是一项系统性工作，需要顶层设计、基层设计同步推进，协调好生活、生产、生态“三生”用水关系、公益性与经营性的关系、功能平衡关系、宏观大利与微观小利等关系。

一、水资源管理体制需要顶层设计和基层设计

供水水源工程及渠道等具有独占性和天然垄断性，其所面对的用户庞大且多样，社会效益和经济利益纠葛，因此水资源管理是一个系统性工程，是供水生产关系中的重要环节，其顶层设计和基层设计都不可或缺。

1.水资源管理委员会

需要从战略性的经济资源高度强化水资源管理。安徽省水行政主管部门可牵头成立水资源管理委员会，委员会的成员中，水源地、过水地区、受水地区的“利益相关者”与水资源开发利用直接相关的各部门全部参与，明确成员的各自职责和任务。从规划入手，以水资源供需平衡、水质良好为基本要求，从人口迁移与城镇建设、产业规划及结构调整、工业与农业、环境与生态、生活与生产、供水与节水、利用与保护、硬件与软件等各方面，综合研究水资源承载能力，协调法律、法规和政策上的统一性。从法律授权、制度设计、政策制定等方面开展工作。

2.供水局与供水集团

组建省水利厅直管的事业单位安徽省供水局，同时组建安徽省供水集团有限责任公司。供水局的主要职能是协调防洪安全事务，供水集团可以作为水资源管理委员会事务决策的具体承办单位，由省政府授权安徽供水集团作为国有资产投资主体，经营相关国有供水资产，以法律形式确定供水集团对相关水资源的配置权。各相关区域成立供水公司，由供水局（供水集团）统一管理。

3.区域供水公司

基础条件较好的皖西地区，可以先行组建大别山供水公司，先行先试，取得经验再行推广。区域供水公司利用原有水库和灌区的水利工程，以及新建的水利工程体系，功能增加实现供水。由于蓄水、渠道、管道等工程涉及资产主体多样，部分时期利益不同步，这就需要在组建供水公司时管理体制上有所创新。供水公司的性质是经营性的，但这种经营性是建立在国有公益性资产基础上，对水资源进行市场化运营的结果。当公益性与经营性产生矛盾时，需要确定优先次序与权限，实现“三生”用水的协调，实现防洪安全、灌溉、供水、发电、水产养殖等功能效益的平衡，实现社会、环境的可持续发展。可见，供水公司自身在多方面要有清晰的边界与定位。

区域供水公司是在省供水局的统一管理下，以水资源的调蓄利用、资产关系为纽带，按照《公司法》和现代企业制度组建的、以城乡供水为主营业务的水务公司。公司成员应包括水资源的蓄水、渠道、管道工程管理单位，发展战略是安全、资源、环境三位一体。经营理念是以人为本，坚持以追求经济效益、社会效益最大化为目标，实现资产的增值保值。

4.供水公司主业运营监管

在公司内部，应加强供水预案编制和来水、需水预测，运用信息化技术手段，对水量、水质进行动态监测监控。对关键断面要实行水量水质保证的“接力棒”制度，确保下一河段或渠段供水量足质优，同时为开展生态补偿、启动备用水源等提供决策的数据支撑，提高服务的能力和水平。建立标杆管理系统，从供水水质、服务水平、环境影响、财务效率等多方面进行绩效评价，促进行业整体升级。

由于供水的公益性，供水单位的自然垄断属性，使得供水单位可能“重要到不能倒”的地步。建立系统外监管体制，平衡企业利益和社会责任，加强企业的社会责任认定与担当尤为重要。应完善监管法规，设立独立的监管机构，加强供水的过程监管。发挥人大代表、政协委员的监督作用。完善公众参与水质管理的途径和机制，建立水质报告制度，增加水务工作的透明度。组建农民用水户协会，增强农民用水管理意识，促进农业节约用水。

在行政上还应对用水户进行分类，可以分为优先、允许、限制、禁止类，采取差别水价方式，运用经济手段、价格机制调节，促进节水，同时也为水资源稀缺时的分类保障供水提供基础数据。

5.提高信息化应用水平

供水公司应通过加强信息化建设提升服务水平，主动适应社会发展需要，提升服务的反应能力，增加供水信息的公开度，在此过程中，同步提升公司自身能力。

可从“智慧供水”角度出发，应用物联网等技术与水务系统的融合，实现对供水的一体化、信息化管理。建立信息监测系统、远程监控系统、信息管理系统、实时调度系统、用户服务系统，还可根据实际需要建立和调整相关信息系统。

6.供水工程投融资

应建立与社会主义市场经济相适应的多元化、多渠道、多层次的水利投资新体制，推行“谁受益、谁投资”的政策，拓宽融资渠道，针对新建、扩建的城市水源工程应从城市建设维护税中划出资金建设。

开征水污染税，部分税收用于水源、水污染防治工程建设。加强水利非税征收，做到应收尽收。从河道采砂权出让收入、水资源费等水利规费中提取一定比例用于供水工程建设。

以组建的供水集团为融资平台，发行企业债券，提供信用担保获得建设资金；或者通过公司上市，在股票市场融资。根据工程特点，引入投资银行、大财团等战略投资者，适时开放民间资本的准入。开展融资租赁，根据项目不同特点，通过售后回租、直接融资租赁等方式，盘活固定资产，加速资金再循环。

利用供水工程开展航运、养殖、旅游等经营项目，可根据项目特点，拍卖长期特许经营权，分别从其收益中划出一定比例用于投资分摊，偿还工程全部投资及利息和支付运行维护费，还可以通过供水合同款预付等方式筹集资金，缓解投资不足的矛盾。

二、水权与水价是水资源管理的核心问题

1.水权

供水集团和区域公司要对水资源进行配置和供应，就涉及流域的初始水权分配、水工程管理的收益权和用水户的使用权。

我国的水权主体具有明显的层级结构，即中央政府、各级地方政府和具体用水户。在省内，省级是流域水权的一级用户，主要是配置权。对于跨流域调水，还需要与流域管理机构（国家水行政主管部门的派出机构）协商，以体现国家对水资源的所有权。供水集团若对水资源进行配置，其前提是获得省级人民政府的授权。可以通过立法明确“水权”分配，规定在极端情况下，水利工程防洪、抗旱、航运、发电以及生态保护功能之间应如何兼顾，同时避免出现跨区域的水权纠纷。

区域供水公司直接管理供水工程，工程所拦、蓄、调、引的水的所有权属于国家。公司只是省级水资源配置方案的具体执行者，需要依法获得取水许可。在运行过程中，公司要对工程进行维修养护与更新改造，支付管理人员工资及其他费用，所以公司有依法对水的商业运营获得收益的权利。

对用水户，就是依照水资源配置方案确认其使用权。要对水权的使用权进行确权，不仅要确定较大范围区域的总水权，还要对具体用水户确定各自分水权。这是进行水权交易的前提条件。合肥等城市供水大户、供水集团应与其签署长期水资源使用权协议，由区域供水公司具体实施，保证供水。

2.水价

供水水价的构成十分复杂。从决定水价的政治、经济、社会等综合因素出发，水价可以分为资源水价（水作为一种稀缺资源的费用）、工程水价（水工程投资和服务的费用）和环境水价（污水处理等环境修复和补偿费）。

资源水价应借鉴其他资源产品的定价方式，反映资源的战略性和稀缺性。当发生干旱、水资源供应不足时，应适度调高资源水价，以进一步鼓励节水，控制浪费。

供水管理单位通过工程拦、蓄、引、提、抽等措施，改变水的时空分布以满足用水户需求，在运行过程中，要对工程进行维修养护与更新改造，支付管理人员工资及其他费用。这些费用应通过水工程有偿供水来补偿，保证供水生产持续进行。所以水工程的供水具有商品属性。由于供水工程多为体系，由蓄水水库群和供水渠道、管道、泵站等共同组成，因此工程水价中应体现整个供水体系中蓄水、引水和提水工程的作用。

水源地所在地必须要做好环境保护工作。大别山区水库应加强库区巡库，打击非法采砂、清理违章建筑等，网箱养殖逐步退出，乡镇污水、生活垃圾集中处理，开展沼气工程和环境综合治理，减少面源污染等。“过水地区”加强入渠道污染源调查和动态监控，确保优质水源输送安全。加强渠道硬化控制水损，对主要渠口加强流量控制等防止跑冒滴漏。运用法律、行政等手段化解水事纠纷。通过以上措施，才能保证“受水地区”得到优质原水。水价成本应包含水源地、供水渠道等供水过程中的污染防治成本。即应综合考虑受益者付费、受损者得到补偿的因素。

提高水质和水价的关联度，尤其针对城市生活用水的原水供应，更应体现“优质优价”原则。以现行国标规定的自来水106项出厂水质标准为标准，以全国自来水厂平均水质净化能力为依据，若供水集团所供原水水质较高，易于自来水厂处理达标，降低了其运营成本，则应适当提高原水水价。或者以原水到厂最低水质标准为依据，若水质没有达到或超过规定要求，则相应降低或提高原水水价。

应关注水资源开发利用的经济负外部性，它使水资源相关活动的投入和产出之间无法一一对应，水资源使用权和环境保护权无法做到绝对公平。具体工作中也使水价成本边界模糊，成本监审困难。这在进行水价成本测算时应引起重视。

三、加强供水保障研究，提高决策支撑能力

开展供水保障的技术研究，尤其是前瞻性的研究工作，将增加水资源配置的预见性，强化实时调度的灵活性。

1.调度原则修改与调度权属关系调整

河道内生态需水量的研究还处于初步阶段，水量、水质、水库出库的低温水对水生物、近岸植物影响的机理尚不完全清晰。宜选择具有代表性的河道，开展生物多样性调查，及与水量水质水温关系研究，以确定基本生态需水量、泄流方式等。同时宜加强水资源的需水预测、节水效能研究等。在此基础上，针对目前水工程的调度原则多偏重于防洪保安的现状，应结合生态、供水等，研究修改水工程现行调度原则的可行性，在确保防洪安全的前提下，兼顾防洪、供水、生态各功能平衡，使调度原则由单一防洪调度，向防洪、水资源配置调度转变，再发展到防洪、水资源配置、生态调度。

水资源配置权在执行层面就是调度权。由于牵涉多种功能，责任主体不一，责任程度不同，可以说调度权不是单一权利，而是包含多种分权利的“权利束”。这就需要研究各分权利之间的权属关系，在大的统一调度权之下，明确各分权的调度主体、客体，使各分权自然过渡，无缝衔接。要确定不同时间段、不同水体量时、不同功能需求的优先度及其与调度权限的关系，实现功能平衡、社会和谐多赢。

2.水量

工业化、城市化进程加速的过程中，水源地区域经济发展较快，将加大水资源的消耗量。如果按照水资源保障的“水源地优先”原则，将减少原定其他区域水资源配额。如果水源地区域发生干旱，水源不足，都将影响它域或下游地区经济发展和生活生产用水保障。如大别山区发生旱情，水库下游灌区、六安、合肥等供水应有应对之策，分级、分类保障供水，适时启动备用水源。所以应加强区域经济发展、长时期气候变化的规律研究。

通过灌区节水改造提高灌区渠系水利用系数、调整农业生产结构等降低农业生产用水，在不减或少减农业用水权益的同时，调整用水结构，让更多水资源“农转非”，用于城市生活和工业用水，从宏观上提高水资源的配置效率。虽然安徽省启动水市场、水银行等水权转换的迫切性低于我国的北方省（直辖市），但若对农业节水水量进行适当补偿，或进行有偿转让，可从微观上提高农业节水积极性和水资源的利用效率。

3.水质

建立水量与水质相结合的管理方式，对水质性缺水区域尤为重要。以水体整体动态纳污能力为限制标准，加强水量、水质的动态关系研究，对水资源可操作性的实时调度提供技术支撑。在确定用水户用水限额、水价和排污费的基础上，以控制用水总量和水功能区限制纳污总量为前提，联合建立水权、排污权买卖转让平台，协调水权与排污权之间的关系，利用价格杠杆和经济手段加强水资源管理。

洪水期一般来水较多，但同时伴生“水少”问题。洪水导致“水浑”，即水的浊度较大，影响城市生活供水，这在近年的具体供水工作中已有反映。应在目前进行水质化学成分监测的基础上，增加原水的浊度监测，根据蓄水、供水工程状况，提出一定时期“蓄浑供清”分层供水、启用备用水源的可行性措施，并对供水工程的供水、取水口改造、功能效益再分配提出建议。