高邮市农业水价综合改革措施分析

顾 宏，李江安，孙龙祥

（江苏省高邮市水务局，225600，高邮）

一、改革试点背景

江苏省高邮市地处淮河流域下游，全市总面积1 963 km2，水域面积约占40%，耕地面积7.66万hm2，水资源相对丰富，经济社会较为发达，境内具有丘陵、平原、圩区三种地貌，灌溉方式有提水灌溉、自流灌溉以及提蓄结合灌溉等方式。高邮市自2013年被列为全国农业水价综合改革试点县以来，利用试点机遇，分别对三类地区进行水价改革试点。

2014年度项目区处于里下河圩区，地势低洼，农业灌溉通过固定泵站或流动泵船提水，通过固定渠道或直接进入田间灌溉。改革试点区涉及两个乡镇，总面积1366hm2，试点改革惠及总人口1.1万人。主要建设内容：一是新建、改建灌排泵站21座，末级渠道改造26.15 km；二是安装计量设施56处；三是成立规范化农民用水户协会5个；四是开展农业水价形成机制研究。项目建设过程中，高邮市围绕“南方地区农业水价综合改革示范区”工作目标，将多年来积累的成熟技术与专利成果在项目区集中应用示范，包括渠道衬砌、精细化装配式建筑物、沟道生态治理、量水测水以及节水减排防污集成等技术，为农业水价改革“出经验、出成果、可复制、可推广”创造条件。

二、建立六项制度，构建水价改革平台

1.建立初始水权分配制度

根据江苏省分配给高邮市的农业用水控制指标，结合农作物及水产养殖用水定额，高邮市发展改革、水利部门联合下达乡镇农业用水指标分解方案，明确各乡镇农业用水量指标，实行农业用水总量控制。对改革试点区，进一步细化分解用水指标，以最小单元明晰农业水权，明确每亩用水定额。由高邮市水利局颁发农业水权证书给农民用水户协会，同时给每一位会员发放农户灌溉用水量分配卡（代农业水权证书），明确具体的灌溉面积或养殖面积与用水量。

2.建立分类水价形成制度

根据影响农业水价的各方面因素，分类测算粮食作物、经济作物用水价格，粮食作物执行全成本计量水价，高附加值经济作物和水产养殖执行全成本适当盈利计量水价。试点区各协会的粮食作物平均水价为0.102元/m3、经济作物平均水价为0.107元/m3、水产养殖平均水价为0.112元/m3。同时实行超定额累进加价制度，分为“用水量≤105%用水定额”“105%＜用水量≤110%用水定额”“用水量＞110%用水定额”等3个量级，分别确定水价比例为 1∶2∶3。高邮市物价、水利部门联合完成水价审核，出台指导性价格，供改革试点区执行。

3.建立节水精准补贴制度

高邮市财政、水利部门联合印发《关于出台〈高邮市农业节水精准补贴政策〉的通知》并制定实施细则，明确在农业水价改革试点区，为不增加农民负担，对种植粮食的农民、农民用水户协会及新型经济合作组织，在执行全成本水价过程中，比对现状执行水价，对超出的部分给予补贴。市级财政拨出专款50万元，用于精准补贴。

4.建立农业节水奖励制度

高邮市财政、水利部门联合印发《高邮市农业综合改革试点项目农业节水奖励基金筹集、使用与管理办法》，对资金筹集、奖励对象、奖励标准、奖励考核以及资金使用管理等作出了明确规定。奖励金额按“节约的用水量×奖励标准”，分为“节水量≤5%用水指标”“5%＜节水量≤10%用水指标”“节水量＞10%用水指标”3个量级，奖励标准分别为全成本水价的0.5∶1∶2。市级财政拨出专款 150 万元，作为节水奖励基金的启动资金。

5.建立水利工程产权制度

高邮市人民政府印发 《高邮市小型农田水利工程管理细则 （试行）》，对各类主体投资建设的工程产权进行了明确。在试点区内将村级河道、末级渠道及配套建筑物的所有权明确给行政村，发放由市人民政府监制的小型水利工程证书（代产权证），同时，将工程的管理权、使用权明确给农民用水户协会，由其履行小型水利设施的管理、使用权利。对本年度通过财政专项资金建设的水利工程设施，按上述规定待竣工后发放证书。

6.建立工程长效管护制度

市政府整合“村庄垃圾清运、农村河渠管护、农村道路管养、绿化植树养护、公共设施维护”等5个方面的资源，实施农村环境“五位一体”管护模式，指定由一个部门负责。河渠管护范围包括市乡村三级河道、干支渠道的水面堤防及沿线水工建筑物。全市每年专项用于农村环境长效管护的资金不低于4 000万元，采取市镇各半的办法分担筹集。在试点区，除田间水利设施外，其余所有水利工程全部纳入了 “五位一体”管护。对小型田间水利工程设施，明确由农民用水户协会负责管护，由水利部门与协会签订管理责任书，明确管护范围、管护标准及管护职责，管护经费从执行的全成本水价中提取。

三、夯实六大基础，保障改革顺利推进

1.建立健全组织，为试点工作夯实领导基础

市政府专门成立高邮市水利管理综合改革领导小组，市长担任组长，分管副市长任副组长，发改、财政、物价、水利、农业、交通、国土等部门为成员单位，负责资金筹集、组织实施、水价核定、检查监督等重大事宜，领导小组下设办公室，具体负责全市水利管理综合改革工作。列入改革试点的有关乡镇也分别成立相应组织，明确具体人员负责。市人大对农业水价综合改革工作十分重视，将其列入2015年工作要点和议题安排计划，将专题听取市政府对农业水价综合改革进展情况汇报。

2.广泛宣传发动，为推进改革建立干群基础

一是加大社会舆论宣传。与高邮日报合作，开设“水利改革进行时”专版，在高邮水务网设立 “水利改革专栏”，及时报道农业水价改革进展；向全市所有乡镇发放宣传标语、致农民用水户协会会员一封信；制作漫画读本，将农业水价改革的政策规定与实施内容，通过深入浅出的表现手法进行宣传。二是加大基层干群宣传。利用全市农村水利工程管理推进会、冬春水利建设现场会，宣传农业水价综合改革；利用一年一度的乡镇党员干部冬训班，组织印发辅导材料，重点乡镇安排专人到会场宣讲。三是加大协会内部宣传。在协会内利用标语、横幅、项目公示牌等形式宣传，编印农业水价综合改革宣传手册并发放到协会干群手中。在试点协会举办农业水价综合改革有奖知识答题和现场抽奖等活动，得到基层干群的欢迎与认可。

3.联合院校研究，为水价机制打牢理论基础

农业水价改革的难点在于精确测算并形成科学合理的农业水价。开展改革试点以来，高邮市水利局与扬州大学联合研究：一是摸清试点区现状。深入试点区农户家中，抽样调查包括灌溉方式、用水量、现状水价等基本情况，同时向农民发放农业水费承担能力调查表，调查农民缴纳水费的意愿及承受能力。根据资料分析，试点区农民2012—2014年平均实际缴纳水费60～100 元/亩（15 亩=1hm2,下同），实际承担水费能力60～70元/亩。二是理清水价测算因素。着重对提水费用、管水工资、工程折旧、维修养护等关系水价的各个因素进行分析，为水价测算提供基础数据。三是测算全成本水价。根据下达的用水量指标，按照粮食作物执行全成本计量水价，高附加值经济作物及水产养殖执行全成本适当盈利计量水价的水平分别进行测算农业水价。

4.推行节水减排，为增产增效提供技术基础

配合农业部门，对水稻种植大力推行浅湿调控灌溉技术，提出“薄水栽秧，寸水活棵，浅水促蘖，苗足烤田，浅湿长穗，湿润灌浆，黄熟落干”的思路，控制田间水层，结合试点区的工程状况，分别确定各阶段灌水周期。为此，编印了《水稻节水灌溉生产管理概略图》发至各用水户协会及农户手中，引导农民节水灌溉，科学种田。在试点区倡导“节水灌溉—控制排水—湿地削减”的协同模式，通过节水工程与管理措施相结合，双重控制灌水量，减少排水量，延长排水在沟道的滞留时间，而后通过沟塘湿地削减，减轻农业面源污染物对水体的侵害，为本地区水污染防治出力，为南水北调东线工程“清水走廊”建设作贡献。

5.安装计量设施，为成本分析打下数据基础

根据试点区特点，以一座固定灌溉泵站控制范围作为单个计量单元，灌溉面积一般为13.3～20hm2，通过固定泵站提水至支渠，再分配至4～6条斗渠后灌水上田。在灌溉泵站出水管安装具有较高精度的电磁流量计，用于计量取水总量，在每个斗渠分水口砌筑文丘里量水槽、三角堰量水槽等建筑物，用于测量分水量，而后再平摊至每个田块，为按方收费和制定农业水价提供数据支持。同时，引导干群增强农业用水“量”的概念，辅以合理的价格机制，增强农业用水成本意识。

6.规范协会运作，为民主管理奠定组织基础

水价改革的另一个重要目标就是建立面广量大的田间工程管护新机制，成立规范化的农民用水户协会，解决无人组织、无人牵头管护的状况。试点区农民用水户协会通过硬件设施配套、组织机构建设、规章制度建立以及人员教育培训，已经能够满足协会运转管理需要；农民用水户协会规范化成立，为下一步农民参与水价协商与执行、工程建设与管护、民主议事与管理奠定了组织基础。

四、问题与对策

1.干群参与改革热情还需提高

高邮市处于水资源相对丰富的南方地区，农业灌溉水源较多，造成农民对农业用水成本不敏感，节约用水意识不强，参与改革积极性不高。对策：各级政府要加大农业精准补贴、节水奖励资金的投入力度，真正让实行节水灌溉的农民、推行节水灌溉技术的组织得到更大的实惠，调动相关各方参与改革、支持改革、推动改革的积极性。

2.协会管理规范运作还需加强

规范化的农民用水户协会是开展小型农田水利建设与管护的主力军，是最接地气的民间组织。本年度试点区内的5个农民用水户协会已经成立，但协会在民主议事、工程管护、台账建立等方面的工作不够规范。对策：一方面要加大县级业务人员的培训，增强组织指导、制定政策、出台文件的能力；另一方面要加大基层业务人员的培训，增强执行政策、民主管理、规范运行的能力。

3.水利工程设施条件还需完善

本年度改革试点区还有一部分工程设施未得到完善，造成基层干群的攀比，给改革试点工作带来了一定难度。对策：今后国家、省要专门开辟体量小、投资少的农田水利项目奖金渠道，以农民用水户协会作为申报与建设的主体，发挥协会参与工程建设的主动性、积极性与灵活性，真正让小农水工程符合更多群众意愿，发挥更大更长久的效益。

[1]崔延松,鲁红卫,任杰.我国东中西部地区农业水价改革模式选择与管理诉求[J].中国水利，2014（12）.

[2]曹金萍,宫永波,黄乾.山东省基于财政补贴的农业阶梯水价改革探讨[J].中国水利，2014（14）.