强化责任担当 深化改革创新 为实现湖北科学发展提供国土资源保障：国土资源服务全省经济社会发展调研报告

孙 亚

(湖北省国土资源厅，湖北武汉 430071)

党的十八届三中、四中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议对国土资源工作提出了一系列新论断、新要求，省委十届四次、五次全会也对全省国土资源制度改革进行了部署。面对新形势、新定位、新要求，国土资源如何服务发展、推进改革，是摆在全省国土资源部门面前的一个大课题。根据《省人民政府办公厅关于开展全省经济社会发展调研的通知》要求，结合湖北省2014年度重大调研课题安排，湖北省国土资源厅组织开展了一系列国土资源服务全省经济社会发展的调查研究工作，本人和其他厅领导带队深入全省市、县开展专题调研，与地方党委、政府领导一起分析研判当前国土资源形势，共同研讨国土资源服务发展、推进改革的对策。

1 国土资源服务全省经济社会发展情况

2014年以来，全省国土资源系统认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十届四次、五次全会精神，坚持“竞技提质、效速兼取”，尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益，各项工作取得明显成效。

1．1 全力保障全省扩投资稳增长用地需求

多途径争取用地支持，2014年度全省新增建设用地计划23．7万亩，在国家压缩计划规模的背景下，继续保持稳中有增;深入推进城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、工矿废弃地复垦、城市低效用地再开发“四项创新”试点，争取城乡建设用地增减挂钩指标6．8万亩，在全国排名第3位;扩大工矿废弃地复垦利用试点范围，从黄石1个城市推广到宜昌、荆州等6个城市;争取按国家和省各配置50%土地利用计划支持省高等级公路(国道)项目建设。创新实施用地指标额度管理，按项目限期报批，对到期未使用的，全省统一调剂使用，提高指标利用效率。

1．2 严防死守耕地红线和粮食安全底线

认真开展耕地占补平衡“十二五”中期考核，截至2013年底，湖北省耕地面积7 934万亩，超过国家下达本省保护目标，连续15年实现耕地占补平衡。大力开展土地整治，2014年预算投资79．9亿元，安排高标准农田建设任务460万亩，完成验收任务460万亩。实施“金土地”工程暨高标准基本农田地球化学调查，科学开发富硒土壤资源。推进土地整治项目管理改革，推广“明标明投、摇号中标”全程监控遴选中介队伍办法，稳步推进农业龙头企业和农民直接承担土地整治项目建设创新试点，逐步下放土地整治项目立项、规划设计变更、验收等三项审批权力。2014年9月，李鸿忠书记在土地整治改革试点工作报告中批示:以发展为前提，将绿色、节约、整治土地统筹起来是一个高难度的课题，省国土资源厅对这个课题不断交出新答卷，创造新成效。

1．3 扎实推进国土资源节约集约利用

认真贯彻落实省政府《关于实行最严格节约集约用地制度的通知》要求，继续深入开展单位GDP地耗考核、闲置低效用地处置、土地利用综合监管“三个攻坚战”，全省前五年(2009—2013年)供地率达到72%，2014年共处置闲置低效用地2．7万亩，单位GDP地耗降至1 372亩/亿元，同比下降7．2%。积极稳妥推进土地使用权进入公共资源交易市场，全省91个有供地权的市县基本实现进场交易。规范土地储备融资管理，全省112家土地储备结构纳入国土资源部管理名录。

1．4 着力提升矿产资源勘查开发管理水平

制定《省国土资源厅关于加强矿产资源节约与综合利用促进矿业转型升级的指导意见》。继续推进找矿突破战略行动，全省地质勘查总投入4．1亿元。推进远安县“中国生态磷都”发展规划编制和“三型矿山”(资源节约、安全环保、矿地和谐)创建试点。启动鄂东、鄂西两个矿业权市场建设和长江沿线非金属矿产资源节约集约综合利用示范区建设。创新矿业权和矿产资源储量管理方式，取消地质调查备案、省级矿业权投放计划等审批项目。试行铁、磷等重要矿产矿业权评估基准矿价制度。

1．5 加强地质灾害防治和地质环境恢复治理工作

加强地质灾害调查评价、监测预警、综合治理、应急“四个体系”建设，编制完成《南水北调中线工程丹江口库岸区地质灾害防治规划》。2014年，全省共发生地质灾害493起，造成16人死亡，直接经济损失16 082万元;成功预报28起，避免人员伤亡1 882人，减少经济损失3 485万元。开展地质灾害治理项目38个，解决7 000余人遭受地质灾害的威胁。全省40个省级重点监测点和三峡库区实现“零死亡”。持续推进矿山环境恢复治理，加快落实本省“矿山复绿”行动。加强地质遗迹保护，推进神农架世界地质公园规范化建设，京山、钟祥省级地质公园揭碑开园，全省省级地质公园达到13个。

1．6 着力提高土地执法效能和维护群众权益能力

有序推进土地矿产卫片执法，继续深化“五早”(早教育、早发现、早制止、早报告、早处置)执法监管模式，2014年全省立案查处国土资源领域违法案件1 319起。开展新开工项目用地清理，建立违法行为“月清季结”制度，将违法问题消灭在萌芽状态。扎实做好国土资源领域信访维稳工作，同比来访的批次人次、网上信访和违法举报的数量总体下降。实时调整征地补偿标准，从2014年4月1日起，全省平均征地补偿标准由2．65万元/亩提高到3．30万元/亩，增幅24．5%。加速推进集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记发证工作。

1．7 积极稳妥推进国土资源制度改革

认真落实湖北省“四化同步”示范乡镇试点工作领导小组《关于创新国土资源管理机制促进“四化同步”示范乡镇建设的指导意见》，积极服务全省“四化同步”示范乡镇建设。制定《关于深入贯彻省委十届四次全会精神服务改革发展的意见》，开展2014年度重大调研课题研究，探索推进征地制度、集体经营性建设用地入市、农村宅基地有偿退出、全域增减挂钩等土地制度改革，形成15万字的《建立湖北省城乡统一建设用地市场研究报告》，成果得到省领导批示肯定。稳步推进不动产统一登记改革，建立联席会议制度，明确机构设置和人员编制，整合机构职能。推进土地使用权出让、矿业权出让。土地整治项目和重大地质环境治理项目招投标进入公共资源交易平台。制定《关于取消土地整治规划审核等行政审批事项的通知》，取消市县级土地整治规划审核、地质调查备案核准、矿业权投放计划等审批事项。深化行政审批制度改革，初步制定“权力清单”、“监管清单”和“负面清单”，行政审批事项进一步削减为6项，成为全国国土资源系统行政审批事项最少、审批时间最短的省份之一。

2 湖北省国土资源工作面临的形势和困难

十八大以来，经济发展进入新常态，国土资源管理工作面临多重压力，形势尤为严峻，任务十分艰巨。一是国家对耕地保护和节约集约用地提出了新的更高要求，实行“占优补优、占水田补水田”耕地占补新政策，并逐步压缩新增建设用地指标规模，更多采取“盘存量、扩流量”的方式倒逼转型发展。二是目前湖北省正处在“四化同步”加速发展时期，土地供需矛盾将长期存在。尤其在全省经济下行压力加大的情况下，国土资源服务扩大投资、保障用地需求的任务艰巨。三是资源紧缺与粗放浪费现象并存。经济社会发展对建设用地需求越来越大，规划空间不足和用地指标紧缺成为制约瓶颈。但同时土地批而未用、闲置浪费现象也普遍存在，加大了国土资源保障经济社会科学跨越式发展的难度。

2．1 建设用地供需矛盾比较突出

一是规划空间不足。据测算，2010—2020年全省新增用地规模在500万亩左右，超出全省337万亩的可用规模，有限的规划空间与发展需求之间矛盾长期存在。二是计划指标不足。从各地上报用地计划来看，2014年全省用地需求达到75万亩，国家下达湖北省年度土地利用计划仅能满足1/3用地需求，土地利用计划不足的矛盾比较突出。

2．2 耕地保护任务十分艰巨

湖北省人多地少，人均耕地仅为1．3亩，比全国平均水平低0．22亩，每年建设占用耕地面积超过20万亩。耕地后备资源匮乏，据统计，可供开发成耕地的后备资源仅有150余万亩，且自然条件差、开发成本高，实行“占优补优、占水田补水田”难度巨大。耕地占补平衡难以落实已逐渐成为影响项目落实的重要因素。

2．3 用地粗放浪费问题较为严重

部分地方政府和用地单位节约集约用地意识不强，土地利用过程中批而未供、供而未用、用而不优现象普遍存在。2009—2013年批而未供土地75万亩，相当于全省一年半的新增用地规模。部分企业用地“宽打宽用”，建设宽马路、低容积率、高绿化率的花园式工厂，投入产出率偏低，土地使用效率不高。

2．4 土地违法违规现象依然存在

在土地违法案件中，基层政府违法用地和农民建房违法占地比例较大。因补偿标准低、安置不到位引发的社会矛盾日益凸显，因征地拆迁问题产生的群众上访案件时有发生。

3 继续做好国土资源工作的政策措施

下一阶段，湖北省国土资源厅将按照省委、省政府和国土资源部的统一部署安排，紧紧围绕“建成支点、走在前列”和“五个湖北”建设战略部署，认真履行保发展、保资源、保权益职责，坚持改革创新，强化责任担当，狠抓制度建设，完善政策措施，为全省经济社会科学发展提供强有力的国土资源保障。

3．1 以推进土地利用“四项创新”试点为重点，全力保障用地需求

一是优化国土空间布局，以划定永久基本农田、规定城镇扩展边界为契机，开展以土地利用总体规划为底盘的“多规合一”试点，强化土地用途管制，科学规划用地空间格局。二是紧抓“三个1亿人”政策机遇，积极争取土地利用计划，继续大力推进城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡土地综合开发利用、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发“四项创新”试点，弥补建设用地指标不足。在21个“四化同步”示范乡镇开展全域城乡建设用地增减挂钩试点，实现建设用地就地平衡。三是精准使用计划指标。按照“小土地、大发展”和“好而优又快则先”的要求精准发力，差别化、精细化管理用地计划，坚持土地计划跟着项目走，保重点、保民生、保当年、保开工。

3．2 以落实李鸿忠书记批示为契机，加力推进土地综合整治

一是贯彻落实李鸿忠书记“以发展为前提，将绿色、节约、整治土地统筹起来”的批示要求，树立综合整治、生态整治观点。统筹推进建设用地和农用地综合整治，探索构建以土地整治为底盘，整合建设用地增减挂钩、地质灾害治理、工矿废弃地复垦利用等政策工具，打造国土综合整治大平台。加快推进丹江口库区移土培肥工程建设，提高耕地质量，保护生态环境。二是2015年新建高标准基本农田300万亩，验收450万亩，为实现“十二五”期间全省建成2 213万亩高标准农田奠定基础。三是继续探索推进土地整治项目明标明投、摇号中标、全程监控、公平公开遴选从业队伍的改革和农业龙头企业、农民合作社直接承担土地整治项目建设的试点。深化简政放权，加强土地整治项目立项、规划变更、竣工验收等三项审批权力下放后的配套管理，建立完善“省级备案—市级审批—县级实施”的项目管理机制。

3．3 以深化开展”三个攻坚战“为抓手，切实提高节约集约用地水平

一是以贯彻落实《省人民政府关于实行最严格节约集约用地制度的通知》要求为契机，开展节约集约用地战略行动，采取“控源头、调结构、建机制、严标准、强监管、促集约”等措施，倒逼土地利用方式转变。二是继续强力推进“三个攻坚战”。加大单位GDP地耗下降水平，将其纳入市州党组领导干部和县域经济考核体系，考核结果作为年度用地指标分配的重要依据。开展新一轮闲置低效用地清理，采取“年初定任务，年底结硬帐”的方式推进闲置低效用地处置。出台《湖北省土地闲置费征收暂行办法》，加快推进地税部门代收土地闲置费工作，通过经济手段倒逼企业节约集约用地。加强土地批后监管，对前五年工地率低于60%的县(市、区)，暂停新增建设用地审批。三是继续加大土地执法和信访维稳力度。完善执法监管“五早”机制，建立全省土地执法在线巡查系统，继续实行新开工项目用地“月清季核”，加强“三率”(土地计划执行率、土地供应率、违法占用耕地比例)监管，使违法比例继续保持在较低水平。严格落实信访维稳“第一责任”，加强信访源头防范和矛盾化解工作，着力解决侵害群众权益的突出问题。

3．4 以建设“绿色矿山、和谐矿区”为方向，提高矿产资源综合管理水平

一是推进矿产资源配置制度改革，深入推进矿业权出让、转让进入公共资源市场，协调建立鄂东、鄂西两大矿业权转让市场，促进矿产资源产业结构调整和提档升级。以远安县创建“中国生态磷都”为重点，积极探索以资源换产业为主要内容的“绿色矿山、和谐矿区”建设，做优做强资源产业。二是创新地质找矿体机制。梳理地勘基金管理、商业矿产勘查投资、探矿权管理、收益分配等政策，研究修订《湖北省地勘基金管理办法》，研究出台《湖北省地勘基金权益管理办法》和《地勘资质监督管理办法》，推进资本、技术、探矿权等地质找矿要素有机结合，促进找矿突破。三是继续组织实施找矿突破战略行动。围绕“358”找矿突破战略行动第二阶段目标，大力推进整装勘查，力争2015年铁、铜、金等矿产资源储量有明显增长。

3．5 以地灾防治“四个体系”和“十有县”建设为支撑，提高地质防灾减灾能力

一是继续加强地质灾害调查评价、监测预警、综合治理、应急“四个体系”建设，强化隐患监测与管理，全面设立群测群防监测点，建设高标准“十有县”，扩大工程治理范围，强化应急处置，提高地质防灾减灾能力，最大限度地保护人民群众生命财产安全。二是持续推进地质灾害防治和“矿山复绿”行动。统筹协调推进五峰县城地质灾害避险搬迁重建，2015年力争完成进度90%以上。实施好三峡库区地质灾害防治后续规划，争取国家支持全面启动丹江口库区开展地质灾害防治工作，确保二个库区因灾零死亡。抓好“矿山复绿”行动，完成黄石市、大冶市、钟祥市资源枯竭型城市矿山环境治理，加快武汉市、黄石市矿山地质环境治理示范项目建设。

3．6 以全省“四化同步”示范乡镇为平台，推进国土资源改革创新

一是按照十八届三中全会确定的改革范围，深入开展集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革等土地制度改革研究，集中在21个“四化同步”示范乡镇探索试点，积累改革经验。二是探索建立征地补偿标准动态调节机制，逐步提高征地补偿标准。创新“资金补偿、就业服务、社会保障、社区安居、留地发展”五位一体的被征地农民安置模式。2015年出台全省留地安置指导意见。三是探索建立指标交易制度。总结完善鄂州市“五权两指标”交易办法，选择个别县市，探索建立城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标交易试点，吸引社会资本参与城乡建设用地增减挂钩和耕地保护。四是推进行政审批制度改革。建立完善并公示“三项清单”(权力清单、监管清单、负面清单)，实行行政权力目录化管理。清理减少登记、备案、确认、其他类权力和前置审批事项，编制《湖北省国土资源厅行政服务手册》，实行行政审批标准化建设，减少自由裁量权。推进全省重大项目联审平台建设，建立重点项目、重点工程用地服务绿色通道，加快推进建设用地预审网上审批。充分利用“一张图管矿”系统，积极推进网上审批，进一步精简矿业权审批资料，提高审批效率。