关于建立用水总量管理体系若干问题的探讨

（水利部长江水利委员会长江科学院水资源所，430010，武汉）

一、用水总量管理目标

用水总量控制是最严格水资源管理的三条红线之一，是一项限制水资源开发利用的主要措施，其管理应包含三层含义：一是控制区域年度用水总量，确保不突破区域指标值；二是维持良好的供用水秩序，保证各区域的取水权益；三是预留足够的河湖生态用水，维持河湖健康。

二、用水分类

根据《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），我国要确立水资源开发利用控制红线，以2030年用水总量在7 000亿m3以内为控制指标，同时提出了2015年、2020年的阶段目标。根据水利部等十部委《关于印发〈实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案〉的通知》，用水总量是指“各类用水户取用的包括输水损失在内的毛水量，包括农业用水、工业用水、生活用水、生态环境补水四类”。当年用水总量折算成平水年用水总量进行考核。

为了便于说明问题，根据用水总量管理和核算的方式不同，对上述四类用水进一步划分。农业用水进一步划分为灌区集中用水和农户散取，工业用水分为自备水源取水和公共管网供水，生活用水进一步分为城镇集中生活用水和农村生活用水，生态环境补水分为城镇环境用水和河湖补水。

三、总量控制下的供水管理

1.水量监测

水量监测是水资源供给管理的基础工作，为了便于开展供水调度，拟在河流的监控断面设定两个水位，分别是预警低水位和限制低水位。达到预警低水位则采取调度措施，确保不低于限制低水位。计算断面限制低水位的计算方法：首先计算限制低水量=区间上断面来水量+区间入流水量-分配至区间的取水量，然后通过断面水位流量关系推求限制低水量对应的水位，即限制低水位。考虑上游调节水库与监控断面的距离、泄流能力、调节能力及河道水动力学条件等因素，在限制低水位上增加一定的安全裕度，则得到预警低水位。

2.计划用水管理

用水计划是水资源供给管理的主要依据。按年度、季度或月度汇总取用水户的用水计划，在取用水户用水计划的基础上，整编形成各个河段全年用水需求的过程曲线和各个时段河流沿程用水的需求曲线，可以为水量调度计划编制和实施提供依据。

3.水量调度

水量调度是水资源供给管理的重要手段。水量调度的启动条件是监控断面水位降至预警低水位，退出条件是水位升至预警水位并基本稳定。在水量调度中应注重监控断面以上水库的联合调度，尤其是考虑临近的控制性水库和反调节水库，务求能及时有效地下放水量。在实际操作中，以具有紧密水力联系的梯级水库作为调度单元，可以通过设置专门的水调库容，通过控制性水库和反调节水库的密切配合，在达到水调启动条件时实施水量调度，及时缓解下游缺水。

四、总量控制下的用水管理

1.取水存量管理

取水管理以年度为单位，程序上在现行管理的基础上进一步明确为3个阶段工作：年初下达取水计划、取水过程动态监测、年末取水总量核算。工业用水以取水许可批准的水量实施上限管理，年初下达的取水计划不得突破许可水量，年内监测关注各月取水量和最大取水流量是否与取水许可标的相符。对于超过月度取水计划的，适时通告和警示取水户，年末对比计划和实际取水总量，并对违规取水进行处理；集中农业用水和集中生活用水的管理以掌握实际取水量为主要目标，在来水不枯于集中农业取水设计保证率条件下不对农业用水采取限制措施，对集中生活用水优先保障，一般不采取限制性管理措施；对于分散的农业和生活用水，做好统计测算即可。

对于取水存量，首先是要通过计量和统计测算等措施尽可能准确掌握其取用水量，其次是及时清理出注销吊销的取水许可证，第三是通过积极的宣传、评比、奖励等综合手段，提高水资源利用效率，减少取水存量，争取通过盘活存量，腾挪出更多的新增取水指标。

2.新增取水管理

用水总量控制的核心是在稳定现有取水的基础上严格控制新增取水，确保不突破区域用水总量控制指标。新增取水的控制应从三方面开展工作：首先，合理安排用水总量控制指标可用余量，制定科学的年度新增取水控制计划；其次，对于新增取水，在具有总量指标的情况下，必须同时满足用水效率和水功能区纳污要求，对取、用、退水进行科学论证，不符合效率和纳污管理要求的不予批准；第三，严格新增取水管理绝不是片面地限制新增取水需求，而是努力做好节水和减污工作，提高单位水资源的产出，实现水资源的高效利用和优化配置，充分发挥水资源对于经济社会发展和促进经济转型的重要作用。

3.不同类别用水的管理重点

从管理方式来看，第一类是管理基础较好的工业用水、生活用水中的城镇集中供水和生态环境补水中的城镇环境用水，通过取水许可、水价杠杆、宣传教育等多种措施来对用水存量进行管理。新增用水则可在水资源论证阶段按照用水定额及区域、行业用水水平提出明确要求，提高用水水平，控制新增取用水总量。第二类是管理基础较弱的农业用水、生活用水中的农村生活用水，鉴于其供水具有公益性的特点，必须通过国家加大投入，使更多的耕地纳入灌区集中供水的范围内，使更多的农村生活用水纳入集中供水范围，逐步推进计量设施安装的普及。第三类是生态环境补水中的河湖补水，应仔细甄别，对于取之于自然并还于自然的补水可以考虑不纳入用水总量中。

五、用水总量核算方法探讨

在工业、生活、农业和生态环境四类用水中，根据各类用水特点及管理基础，取水量的核算可分为两种方式：一种是通过计量设施实测，包括全部工业用水、集中农业用水和集中生活用水；另一种是定额计算，主要是分散的农业取水和分散生活取水。前者中工业用水需求量变化较大，集中农业用水绝对量较大，集中生活用水计量基础条件好，迫切需要掌握其实际取水量；而后者中分散的农业和生活取水都存在计量困难、取水量相对较小的特点，在统计分析的基础上，分散农业用水按不同保证率的定额进行计算，分散生活用水采用固定定额进行计算就可以满足要求。

1.工业用水的核算

规模工业用水集中度相对较高，管理基础较好，绝大部分已纳入取水许可管理中，取水量可以通过年度总结和计量监控来掌握。下一步随着计量设施安装率的逐步提高，工业用水可以做到计量全覆盖，工业用水量根据单户或园区计量数据加和即可得到。

2.生活用水的核算

生活用水占用水总量的比例相对较小，城镇生活用水一般通过自来水厂供给，取水集中度较高，且计量设施比较完善，取水量易于掌握。分散的农村生活用水用于农村居民生活和牲畜用水，用水量比较稳定，可以通过定额计算得到。通过经计量的城镇生活用水和计算的农村生活用水加和，可以较为容易地得到生活用水量。

3.农业用水的核算

农业用水分为灌区集中供水和农户散取两种类型。我国灌区集中供水计量率总体较低，新建设的灌区一般纳入了取水许可，但很多年代久远的灌区并未完全纳入取水许可管理，通过实测方式获取用水量数据首先面临的是计量设施安装的问题，其次是对于农业这样一个附加值较低的行业，计量设施的运行维护也面临人员、经费短缺的问题。原则上凡纳入取水许可管理的灌区应安装计量设施并确保其正常运行，未纳入取水许可管理的灌区应逐步纳入管理。农户散取的水量通过肩挑背扛、小水窖或临时安装水力机械取水，计量设施安装、信息统计传输等困难难以克服，不具备现实意义的计量条件。考虑到农业用水服务于国家粮食安全，整体上还是以公益性为主，并且节水需要以国家加大投入为前提，不宜采取过于严格的限制性管理。

在农业用水管理水平尚低的现阶段，可以将不同频率下的农业用水量作为常数考虑，直接计入用水总量。又由于农业用水量很大，加强管理是必要的，随着投入加大和管理水平的提高，条件具备后，农业用水还是应该采取类似于生活用水的测算方式，即灌区集中用水通过计量，农户散取通过亩均定额进行计算，加和形成农业用水量。

4.生态环境补水的核算

生态环境补水分为城镇环境用水和河湖补水两种类型，其中城镇环境用水一般通过城市供水管网供给，纳入了自来水供水范畴，可以和生活用水合并考虑，统一通过自来水供水来计量。河湖补水是河湖水资源开发利用过度的补救措施，准确计量在操作上存在困难，并且补入河湖的水资源是否应该纳入用水总量指标的范畴还有待商榷，建议暂时不列入用水总量统计范围。

六、用水指标的转让

1.行政区间的转让

用水总量指标赋予了区域在一定阶段内的水资源使用权，为了充分发挥用水总量指标的价值，行政区域间可以根据各自水资源量的需求进行调剂，这使得区域或流域间水资源使用权的调剂使用成为可能。水资源需求小于控制指标的区域可以出让水资源使用权，而水资源需求大于控制指标的区域可以通过一定的方式获得水资源的使用权。出让方和受让方可以通过协议实现用水总量控制指标的转让，充分发挥总量指标的利用效率。

2.用水户间的转让

和区域间用水总量指标的调剂使用一样，当用水户需要扩大取水量或新增取水量，但区域无法配给时，也可以通过已有取水户转让用水指标。转让的指标一般特指现有取水户通过节水改造措施节约下来的指标。但涉及农业用水指标的转让，为了充分保障农业用水秩序，必须通过政府水行政主管部门同意才能进行。

七、不同级别区域的管理模式

1.不同级别区域的用水指标及可用增量

我国的行政区按照层级由高到低分为国家、省级、地级、县级、乡镇级。按照《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号），县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责，并确定了全国2030年的目标，以及2015年和2020年的阶段目标。《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（国办发〔2013〕2号）下达了各省级行政区的控制目标。各省级行政区进一步向地级行政区分解，地级行政区向县级行政区分解。从国家向省级行政区分解的用水总量指标来看，除6个省（自治区）外，其余省（自治区）的控制指标在百亿量级，地级行政区的指标通常为十亿～亿量级，县级行政区通常为亿～千万量级。一般来说，已有的用水存量通常与控制指标在同一量级，而可用的增量则通常比控制指标的量级低，即县级可用的用水余量通常在千万级以下，地级可用余量在亿级以下，可供利用的增量并不充裕。

2.指标管理模式

从需求来看，像火电、化工类用水量偏大的项目取水量一般在千万级，在不采取存量削减措施的情况下，多数县级行政区可用的指标余量不能满足项目取水的要求，甚至是部分地级行政区指标余量不能满足项目取水要求，重大项目的布局将面临用水指标限制。然而，一些重大项目的布局很有可能是西电东输、产业转移等国家战略的需求，并且从布局地的资源禀赋来说，也并非不能满足项目布局的需要，这种情况在丰水地区并不少见。因此，从省级到地级、地级到县级的指标分解中，上级区域应有所保留，采用“分解下达一部分、统筹预留一部分”的管理模式，将下级行政区的部分余量留存在上级行政区，并且地级预留的比例大于省级，在省、地两级分别建立指标统筹使用的“调节池”，作为大型项目用水的储备库，从而充分发挥用水指标的利用率。

八、结 语

实行最严格水资源管理制度是国家在新时期提出的总体要求，实施用水总量控制管理是最严格水资源管理制度的核心内容之一，需要建立一整套管理体系来支撑这项工作，尤其需要将用水总量控制工作分解落实为各项具体的内容，使工作更加精细化和具体化，才能有效保证这项工作取得成效，希望本文可以为用水总量管理的制度化建设提供参考。

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