构建进城农民工子女义务教育管理体制的建议*

通过调查近五年郑州市进城农民工子女义务教育情况，发现农民工子女在城市接受义务教育面临的困难和问题依然十分突出，主要表现为城区教育资源短缺、教育经费紧张、教育管理难度和教学压力骤增。为此，一方面要加大体制改革的力度，逐步改变城乡二元结构状况;另一方面，强化流入地（区、县）政府的责任，着力完善相关配套措施。

义务教育 进城农民工子女  教育管理

近年来，随着城市化进程和农村产业结构调整步伐的不断加快，进城务工就业的农民逐年增多，随之而来的是人们普遍关注的农民工子女的就读问题。围绕这一问题，本文以郑州市区为解剖点，对进城农民工子女接受义务教育情况进行了调查。

一、基本情况

尽管面临很大的压力，郑州市仍把做好进城农民工子女接受义务教育工作作为办好人民满意教育、促进教育均衡发展的基础工作来抓，较为妥善地解决了农民工子女接受义务教育的问题。全市每年外来务工人员子女接受义务教育人数逐年增加，特别是市内金水区、二七区、中原区、管城区四区表现最为突出。以下是近五年四区小学毕业生升初中就近分配的总人数和外来务工子女人数情况表：

根据上表来看，每年较上年都有增长，增长最少为2009年的221人，增长最多的2011年为1337人;2009年外来务工人员子女为9134人，到2012年为12373人，共计增加3239人，年均增加1080人。

二、政府举措

1.进一步完善招生政策，优化招生环境

2000年以来，郑州市相继出台了《郑州市流动儿童少年就学暂行办法》、《郑州市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的通知》、《郑州市人民政府办公厅关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作实施意见的通知》、《郑州市教育局关于继续做好全市进城务工就业农民子女义务教育工作的通知》等一系列政策管理规定，将保障进城务工人员同住子女接受义务教育作为政府的大事来抓，取得了明显成效。其中，公办学校接受进城务工人员同住子女入学人数达到了总人数的85%，其余学生由民办学校接收。基本实现了进城农民工子女应入尽入的就学目标。

2.坚持“两为主”原则，畅通入学渠道

坚持以流入地县（市）、区政府安排为主的原则，把解决进城农民工子女入学作为政府的责任，发挥政府的职能作用，加大对教育的投入，扩大公办学校规模，明确职责，相互配合，齐抓共管。按照相对就近入学的原则，充分发挥全日制公办中小学接收主渠道的作用，以公办学校为主，在严格控制班额，确保教学质量的前提下，充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城农民工子女就学。同时积极动员社会力量，对以招收进城农民工子女就读为主的学校，加强扶持和管理，规范其办学行为，确保师生安全和教育质量。最大限度减轻进城农民工子女教育费用负担，通过设立助学金，减、缓、免交有关费用，提供免费教科书等，帮助家庭经济困难的农民工子女就学。

3.充分挖掘资源，努力改善办学条件

针对进城农民工子女增多的现实，郑州市充分利用现有条件，加强建设，改善硬件环境。从2011年起启动实施了优质教育资源工程，努力满足人民群众接受良好教育的需求。两年来，投入专项资金13亿元，具体实施了281个项目，其中基本建设项目42个，新增教学楼、实验楼39万平方米，增加优质招生学位3.54万个，特别是在义务教育阶段，增加优质初中学位12400个、优质小学学位19400个，城区义务教育优质资源覆盖率从2010年的30%提高到了65%。

4.加强教学管理，创造平等教育环境

今年秋季开学后，郑州市将进一步加强教育教学管理，要求学校继续做好“平等教育”。将进城农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、统一教学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面一视同仁。并在开学后将进城农民工子女的教育教学情况纳入教师学期考核，完善进城农民工子女家庭联系制度，使学校、教师、家长及时了解学生学习、生活情况，增强学校、家庭教育管理责任。同时，采取有效措施优化学生关系，教育其他学生尊重、关心、爱护每一位进城农民工子女，帮助他们克服心理障碍，尽快适应新的学习环境。

三、存在问题

1.城区学校就学压力不断加大

近几年，郑州市城市化进展迅速，进城就业人员大量增加，造成随迁子女在郑州市区上学数量猛增。加上郑州市城区教育发展还不够均衡，校际之间存在一定差距，随迁子女分布不均，在一些人口较为密集的区域，适龄学生入学难、入园难、大班额更加突出，已经严重超出了目前辖区学校的承载和容纳能力，入学压力逐年加大。惠济区的刘寨办事处和长兴路办事处，外来人口非常密集，如果按照辖区内报名人数接收安置的话，两所办事处小学的平均班额将会超过百人，即使做了大量工作将学生分流到了周边学校，班额也超过了70人，远远超过国家规定的班额标准。

2.中小学校建设相对滞后

郑州市每年都有新建学校或改扩建学校投入使用，但原来按常住人口规划的学校布局和办学规模已难以适应新的形势，再加上新建住宅小区配套建设中小学落实不到位，建校速度远远跟不上学生增长速度，新增建校任务艰巨。预计“十二五”期间，按照小学每班45人、中学每班50人的国家规定，郑州市区每年平均需新建中小学29所，其中，24班小学21所，36班初中5所，36班普通高中3所，年均投资不低于14亿元。仅头两年，市区就谋划建设70余所中小学，目前就已开工建设了近40所。

3.教育质量受到较大影响

近年来，市区各学校都最大限度地接收安置学生，有许多学校原有的学生已经饱和，为最大限度接收安置学生，学校把能腾出来的教学辅助用房全部改成了教室，致使学校功能室缺乏，学校仪器、图书、活动场地、厕所蹲位等严重不足，无力承担大批进城务工农民子女就读。师资力量严重缺乏，大量非郑州市户籍学生的涌入，使本来紧张的师资问题更加突出，教师工作量加大，学习环境更加拥挤，不仅给学校带来了极大压力，也极大影响了课堂教学的组织和教学质量的提高，制约了教育的发展。

4.学校学籍管理难度增大

进城务工人员尤其是农民工往往受季节、收入、工作的变化而流动性强、变动频繁，学生转入、转出手续不全，增加了学校教学秩序和学籍管理的难度。另外，辖区学校分布不均，外围学校较少，外来务工人员又多租住在外围，将其同住子女向市内相关学校调配，造成路途较远，一些家长不满意调配结果，不断请求再分配，调配工作量较大。

5.入学资格审核亟待规范和完善

为切实保障进城就业人员子女的入学权利，激励广大务工人员在郑州建功立业，我们对随父母进城就学的随迁子女提出了“四证”（户口本、身份证和居住证、劳动合同、借读证明）的基本条件。但是在具体执行过程中，外来人员的纳税、居住时限等没有具体规定，入学门槛形同虚设。但也有一些家长，为让孩子能上学或上某个学校，报名中造假现象时有发生，客观上加大了进城就业人员随迁子女的入学难度。

6.政府有关部门的认识有待统一

政府职能部门的有些同志对于接纳农民工子女进城就读问题，尚不同程度地存在“等待”、“观望”和“畏难”的心态，这些心态很大程度上缘于城市政府的习惯思维。长期以来，单身农民工为城市提供廉价劳动力且不享有城市公共福利已经成为一种习惯。而一旦政府把解决农民工子女就学提上工作日程，就会导致农民工家庭的集体迁入，这将使得城市政府必须考虑公共福利和公共设施承受的压力。

四、思考与建议

1.健全农民工子女入学的经费保障机制

建立以流入地政府为主、各级政府共同分担的经费筹措机制。一是要按照“以县为主”的管理体制，确保生均公用经费。二是由区（县）财政承担新增教师的工资。三是坚持以流入地政府为主解决学校改扩建所需经费。由市政府统一规划学校改扩建用地;由市、区（县）两级政府负担，以区（县）为主承担改扩建学校所需建房及配套设施费用;除市教育费附加足额安排给教育以外，所在地政府在城市维护建设税中每年也应安排一定经费，按建设项目补助到校。四是建议中央、省两级政府加大转移支付力度，建立进城务工子女义务教育专项资金，按各地接纳农民工子女进城就读总体数量及财政状况进行补助。

2.健全农民工子女进城就读的准入制度

对农民工给予明确界定，没有正规合法职业、没有与用人单位依法签订有效合同的进城人员不能列为进城务工就业农民范畴;简化入学手续，“六证”中最关键的是用工合同、学籍证明、户籍证明，其余条件可以弱化。此外，需强化有关办证部门的责任意识，加强对办证人员的管理和办证制度建设，对违规的办证人员要追究责任。

3.落实城市开发区规划中的中小学校配置建设

为确保新区居民和进城务工子女入学，各级政府要依法将城市中小学校配套建设纳入城市新区开发整体规划，抓紧建设。一是进一步强化政府的建校责任。各区政府（管委会）负责本行政区内初中小学的建设。市委、市政府把市区每年中小学建设计划的执行情况纳入对各县（市、区）政府的年度目标进行考核和奖惩。二是加强规划的审批和对规划实施的监管。严格执行《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》中的标准，预留中小学建设用地。成立专门的联合执法机构，加大执法监督力度和责任追究力度，确保配套规划的中小学校与居住区建设项目同步规划、同步建设、同步交付使用。三是建立联席会议制度，加强协调力度。由市政府牵头，市规划、国土、建设、财政、教育等部门和各区政府参加，组成联席会议。具体研究、解决市中小学、幼儿园规划建设工作中的重大问题。联席会议各成员单位要切实履行职责，密切配合，确保市中小学、幼儿园规划建设项目的实施。

4.着力挖掘市区教育资源

一是合理配置教师编制。编制部门、财政部门要坚持把外来务工人员子女视同城市学生对待，按实际学生人数核定教师编制。对于接纳非郑州市户籍学生较多的学校，可以按照标准班额适当超额配备教师。另外，可探索弹性或动态教师编制管理机制，逐步实行城乡统一的中小学编制标准。二是积极鼓励学校挖潜。加快实施市区内完全中学的初、高中分离办学，统筹推进教育均衡发展，进一步缓解入学难问题。市区大中专院校外迁时，老校区的土地规划必须根据教育需求预留中小学、幼儿园用地，满足周边孩子入园、入学的需求。三是充分发挥现有市区中小学校舍的作用，严禁校舍出租行为。市及区教育部门要对所属中小学校、幼儿园的校舍出租情况进行摸底排查，对已出租校舍限期收回，不得再次出租。

5.着力加强进城就业人员随迁子女的入学管理

一是做好生源预测。对市区进城就业人员随迁子女的入学情况进行全面摸底，通过深入派出所、社区，充分了解辖区内进城务工人员子女分布情况，并做出未来生源的预测，实行动态管理。根据辖区内学校布局、生源实际和学校容量，引导学生有序就学，统筹安排好随迁子女接受义务教育。二是完善学籍管理办法。建立郑州市基础教育管理平台，将所有进城就业人员随迁子女信息全部录入管理系统，通过区、市两级数据汇总，即时掌握这些学生的数量、流动去向、家庭情况，以保障学生接受义务教育权利的落实。

6.围绕农民工子女入城就读问题进行专题调研

农民工子女大量涌入城市学校是近几年来出现的新问题。建议由省级教育行政部门牵头，联合相关职能部门深入各地各校调研，从制度和机制层面解难释疑。同时，建议由市、县、区教育行政部门或教育学会牵头，举办农民工子女定点学校教育教学专题研讨会。

[作者：刘旺余（1977-），女，湖南长沙人，河南职业技术学院基础部副教授，硕士。]

【责任编辑  郭振玲】