各地动物卫生监督分所的分型与设置

岳青海，王红兵

（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030）

各地动物卫生监督分所的分型与设置

岳青海，王红兵

（甘肃省动物卫生监督所，甘肃兰州 730030）

通过汇总分析，将当前全国各地动物卫生监督分所的类型归纳为加挂设置和单独设置两种类型，对比分析了两种类型监督分所的优缺点，提出应从依法行政的角度，规范设置动物卫生监督分所。

动物卫生监督分所；分型；设置；建议

按照农业部建设动物卫生监督分所（以下称“乡镇分所”）的要求，全国各地结合本地区实际，开展了乡镇分所的设置和规范化工作。截至2013年底，全国已经设置乡镇分所23340个。

1 乡镇分所的分型

根据农业部下发的《关于进一步加强动物卫生监督工作的意见》（农医发[2011]28号），全国各地的县（区、市）动物卫生监督机构在乡镇或区域派驻了乡镇分所（以下称乡镇分所），作为县（区、市）动物卫生监督所的派出机构。现有的乡镇分所大致可分两大类型：

1.1 加挂设置型

1.1.1 主管部门批准加挂设置型。县（区、市）农牧（兽医）部门发文或与各乡镇政府联合发文，批准县（区、市）动物卫生监督所在各乡镇畜牧兽医站加挂乡镇分所的牌子，执行“两块牌子、一套人马”的管理模式。畜牧兽医和动物卫生监督两块业务分别受县（区、市）动物疫病控制中心和动物卫生监督所两个单位指导和管理。此类型的乡镇分所，优点在于沿用了既有的工作模式，设立阻力小、日常工作容易过渡。缺点在于审批单位的合法性受质疑，且乡镇分所的人、财、物三权均不在县（区、市）动物卫生监督所，县（区、市）所对所属乡镇分所日常工作的管控受限。

1.1.2 编制部门批准加挂设置型。县级行政编制管理部门批准同意，由县（区、市）动物卫生监督所在各乡镇畜牧兽医站加挂乡镇分所。此类型乡镇分所与主管部门批准加挂设置型的主要区别在于批准设置的主体不同，优点在于明确了派出机构审批设置的有权主体，解决了其依法设置的问题，但也存在管控受限的问题。

1.2 单独设置型

1.2.1 县级所自行单独设置型。由县级动物卫生监督所自行决定设置区域性乡镇分所，负责特定区域或几个乡镇的动物卫生监督执法工作，人、财、物以及日常业务均由县区动物卫生监督所直接管理。这类乡镇分所由于直接管理的原因，执法工作规范化和专业化水平高，单位执法效能有保障，缺点是分配给乡镇分所的执法人员、工作经费有限。另外，未经编制行政管理部门批准直接单独设置乡镇分所的作法不符合程序规定。

1.2.2 县级所获批单独设置型。县级动物卫生监督所根据同级编制行政管理部门的批复，向特定区域或各乡镇单独派驻设立乡镇分所，作为县级所的派出机构。这类乡镇分所最符合法定程序，最易与公安、工商等执法系统相接轨。当然，单独设置足量乡镇分所意味着大量的人、财、物的再投入，尤其在当前中央和各级政府提出的综合执法、“七站八所”合并等政策的背景下，设置大量的单独乡镇分所似不符合政策导向。

2 强化乡镇分所设置的思路

2.1 明确乡镇分所的性质

所谓乡镇分所即县级动物卫生监督所的分支机构，可以通过修订动物防疫法律和法规直接授权乡镇分所履行执法职责，也可以县级所的名义行使职责。无论何种模式，作为县级所派出（或分支）机构的性质不可超越。

2.2 严格乡镇分所的设置程序

实践中，乡镇分所的设置有时只是根据需要，经上级主管机关批准设置或县级动物卫生监督所自行设置，这是乡镇分所设置工作中的普遍做法，也因此造成了不同设置方式下不同类型的乡镇分所同时存在，乡镇分所设置主体、批准主体、设置程序等存在较大的随意性。有鉴于此，建议国家应当制订适用全国范围的分所组织管理办法，进一步规范乡镇分所的设置程序。

2.3 合理赋予乡镇分所执法职权

如何划分乡镇分所职权范围，合理赋权予乡镇分所，是乡镇分所建设中必须面对的问题。可以采用法律授权为主、执法委托为辅的赋权方式。对产地检疫、监督检查等量大面广的常规职权以及警告或小额罚款的行政处罚权，可在修订《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等相关法律规章时或在地方立法中，明确规定将这部分职权赋予乡镇分所，其他非常规职权可采取内部执法委托的方式赋予。也可采取完全执法委托的方式，根据各乡镇实际情况，将部分或全部职能委托给各乡镇分所承担，乡镇分所以县级所名义在派出地范围内开展动物卫生监督工作。

2.4 加强对乡镇分所执法工作的管理

对乡镇分所“赋予责权”，并不是推卸工作或责任，而是将县区动物卫生监督所从量大面广的“执行”工作解脱出来，实现县乡两级动物卫生监督机构执法优势整合，保证其更好履行管理角色的职能以及重点环节、重点场所的监管职责。县（区、市）动物卫生监督所应加强与畜牧兽医管理部门、乡镇政府的协调与配合，共同加强对乡镇分所执法工作的监督和管控。

2.5 做好乡镇分所的顶层设计

当前，乡镇分所建设面临较多问题，如乡镇分所的执法主体不明确，乡镇分所工作人员身份无法界定，部分乡镇分所工作经费没有完全保障，乡级兽医管理体制不统一等[1]。主管部门应从立法和政策两个方面把握好乡镇分所的发展方向，保证法律和政策的稳定性和连续性，构建完善的乡镇动物卫生监督体系。

[1] 杨虎. 明确地位 厘清职责 适当授权 ——谈动物卫生监督分所的设置[J].中国动物检疫，2014，31（9）：29-30.

[2] 王建芹，寨利男. 派出机构法律地位及改革思路的若干思考[J].行政与法，2006（1）：62-63.

[3] 吴刚. 食品药品监管部门派出机构法律地位和职能权限的思考[J].中国食品药品监管，2013（11）：50-52.

Classifi cation and Setting of Animal Health Supervision Branch Offi ces

Yue Qinghai，Wang Hongbing
（Gansu Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The animal health supervision branch offi ces were divided into two types in our country through summary analysis，namely affiliated type and independent type. In this paper，the advantages and disadvantages of the two animal health supervision branch offi ces types were comparatively analyzed and it was proposed that the animal health supervision branch offi ces should be set in a standard way from the angle of law-based administration.

animal health supervision branch offi ce；type；settings；suggestion

S851.32

C

1005-944X（2015）05-0033-02