政府转型视角下社会组织发展路径探析——以×市社会组织为例

姜海宏

（山东大学哲学与社会发展学院，山东 济南，250100）

一、背景与理论回顾

1978年以来，中国政府致力于重构政府、市场、社会三者之间的关系，不断尝试经济和社会方面的改革。随着经济和社会体制改革的进行，政府也由大包大揽全能型角色向部分职能型转变。但在改革的过程中产生了多样的社会问题，如计划生育家庭和“失独”家庭的养老问题等等，同时，改革过程中产生了大量的社会需求，如社区居民的文化、教育需求等等。但政府在提供服务过程中是无效率和不能满足公民多元化需求的，市场在提供服务过程中是以盈利为目的的，社会组织作为政府与市场外的另一社会主体，以其非营利性、志愿性、专业性提供社会工作服务，满足需求。但社会组织因其整体发展时间不长，力量不强，面临各种问题。如社会组织内部管理混乱，经济来源匮乏等等，社会组织发展的外部因素也有一定的局限性如我国社会的法律、法规、制度限制等。外部因素在很大程度上决定了内部因素的发展。

社会问题的激增，解决社会问题的迫切性以及政府转型的需求都与社会组织自身能力不足之间形成巨大反差，使得学术界和政府部门不断探索促进社会组织发展的途径。研究主要集中在以下三个方面。第一，促进社会组织发展的必要性。高海虹指出：“社会组织发展是服务型政府建设发展的‘助推器’”。刘淑珍从公共治理结构转型的背景下提出：“发达的社会组织体系是实现公共治理转型的必要条件”。第二，社会组织发展的困境。张杰指出：“我国社会组织更多是政府推动发展的，因此，制度环境直接影响社会组织发展”。崔正等学者指出，在政府购买服务的背景下，无论是从政府部门分离出来的社会组织还是民间成立的社会组织都要完善自身管理，提高竞争能力，这样才能承接政府购买服务。第三，促进社会组织发展的建议。学者从社会组织面临的内外部困境出发，提出了促进社会组织发展的建议。马国芳提出政府要从制度因素上促进社会组织发展，同时社会组织自身也要加强人才队伍、组织能力等建设。

目前，政府在不断营造有利于社会组织发展的制度环境。在培育社会组织能力方面，政府开始了社会组织孵化器的探索，期望社会组织孵化器能培养出一批能够承接政府职能的社会组织，这样政府通过购买服务的形式实现政府转型。

2013年11月，×市民政局批准成立的，由市、区合建，一体化管理的社会组织培育发展平台社会组织孵化园成立，在成立半年之后，通过专家评审，政府推荐入驻了一批社会组织，×市政府期望通过社会组织孵化园的培育，使这些社会组织能承担政府剥离的职能，从而实现政府转型。本文以×市社会组织孵化园内的社会组织为例，来探索政府购买服务下，社会组织的发展路径。

二、个案分析——×市社会组织的情况

2013年，国务院公布了《政府向社会力量购买服务的指导意见》,指出政府向社会力量购买服务工作，不断创新和完善公共服务供给模式，加快建设服务型政府。2013年8月，山东省民政厅下发了《关于创新社会组织登记和管理工作的通知》，在通知中强调要扶持社会组织的发展，×市以此为契机，筹备建立社会组织孵化园，旨在通过社会组织孵化园培育社会组织，政府购买服务的形式实现政府的转型和发挥社会组织在社会治理中的作用。目前，×市的现实状况是社会组织发展不成熟，据笔者了解，目前×市社会组织孵化园登记入住的有20个社会组织（见表1和表2）

从中我们可以看出，登记成立的只有义工协会、春华残障人康复公共服务中心、幸福夕阳红、东方福爱心联盟四个社会组织。大部分社会组织都处于刚刚起步阶段。

社会组织孵化园内的社会组织以其创办的主体分为两类，一类是来源于政府相关部门，即我们通常说的“官办”社会组织（见表1）；一类是来源于民间力量，即我们通常所说的“草根”社会组织，民间社会组织。（见表2）。

表1 ×市社会组织孵化园内政府创办的社会组织情况

入驻的20个社会组织有7个社会组织来源于政府相关部门。这些社会组织在资源和信息优势上往往比“草跟”社会组织有优势，但是在提供社会工作服务过程中，他们往往没有做到需求为本，这样不仅浪费了资源，同时也会造成服务对象对社会组织的不信任。无论是在服务对象的选择、服务内容还是服务形式上，此类社会组织注重服务的可开展性、受益群众的广泛性，往往忽视了服务对象的具体需求。

“草根”类型的社会组织主要是民间社会力量创办的，如春华残障人康复公共服务中心是由高校的体育老师倡导者创办的，东方福爱心联盟是东方福企业联盟其他企业、高校、传媒、演艺界的知名人士来为困难失学青少年提供助学资助，心灵家园、星星天使和老来淘是对这一部分群体感兴趣的社会人士倡导成立的。

三、社会组织发展面临的问题

（一）政府方面的问题

政府作为购买服务过程中的主体，其在资金投入、政策扶持、服务监督等方面都对社会组织的发展起到重要作用。但是据笔者了解政府在购买服务过程中存在以下两方面的问题。

1.政府购买服务转向政府创办社会组织

从表1我们可以看出，在社会组织孵化园成立初期，政府的相关部门把自己创办的7个社会组织，分别涉及文化、教育、体育、弱势群体保护等放在社会组织孵化园内，旨在通过社会组织孵化园的培育成为专业的社会组织，进而也可以接受政府购买。如妇联创办的“阳光社会妈妈”，旨在通过召集社会上的“爱心妈妈”给予孤贫儿童、留守儿童经济援助、服务指导、感情支持。这从本质上来看就是政府部门组织的一个帮扶救助类事件，但是却进入社会组织孵化园，期待其孵化成专业的社会组织承接政府购买服务。文化局的“星火文化艺术之家”，体育局的“体育服务发展”都是如此。本应是政府相关部门的职责与工作内容，却变成了政府要购买服务的一方面，同时挤占社会组织孵化园内的部分资源，这些是政府在购买服务过程中出现的偏离现象。

表2 ×市社会组织孵化园内“草根”社会组织情况

2.政府购买服务动力不足

政府购买服务动力不足源于以下三个方面的原因。第一，政府购买服务的性质。政府购买服务逐渐从“硬”的服务向“软”的服务转变。“硬”的服务往往在投入和产出方面都是可以衡量的。比如一个工程需要多少材料，多少人员，多久可以完成，会产生怎么样的成果，这些都是可以衡量的。政府工作人员可以就投入、产出和其他一些因素判断是否购买。但是目前政府购买服务的内容还包括“软”的服务。比如失能老人的养老问题，社区凝聚力建设，青少年的心理支持等等，这些服务内容都是社会需求很大的，也是政府的部分职责，但是政府却在这些服务的投入、产出方面不能衡量，因此造成政府部门购买服务动力不足。第二，承接主体能力不足。政府购买服务背后最大的假设就是政府在一些服务的提供方面不如专业的社会组织，同时政府提供服务面临投入多，效率不高等问题，因此政府把部分职责通过购买的形式实现转移，实现社会效益的最大化。但是就目前的状况来看并非如此，社会组织初期面临专业、人员、经费、资源不足等等问题，如果政府把服务项目交由这部分社会组织来完成反而会造成资源浪费，同时也会影响社会组织的公信力。第三，政府部门工作人员认识不足。政府部分工作人员往往看不到“软”社会服务的重要性，同时偏重支持产出大于投入的社会项目。这些都造成政府购买服务的动力不足。

政府购买服务动力不足直接导致政府对于社会组织的财政支持不足。政府在创办孵化园初期预期给每个社会组织2000元的资金作为项目服务启动资金，但是据笔者了解到目前为止资金还是没有到位，孵化园内的组织几乎完全依靠政府资金支持，没有这部分资金很多组织的运行都处于停滞状态。

（二）社会组织自身存在的问题

从入驻的社会组织来看，大多数社会组织都刚刚处于起步阶段。社会组织面临诸多问题。

1.缺乏“合法性”身份

如前所述，×市社会组织孵化园内正式登记成立的社会组织只有4个，大部分社会组织还处于没有正式登记成立的状态。2014年1月，山东省民政厅发布《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》的通知，指出承接政府转移职能和购买服务的社会组织应具备的必要条件之一是在民政部门登记注册的社会团体、民办非企业单位和基金会，因此社会组织积极登记注册是寻求其“合法化”的关键所在，同时，社会组织正式登记成立后可以优先获得政府提供的资金、信息等资源，社会组织自身的社会认可度也会大大提高，这对于社会组织自身的可持续性发展是非常关键的。

2.自身能力不足

社会组织自身在能力方面欠缺。社会组织分为“官”办和“民”办社会组织。“官”办社会组织无论在服务的开展形式还是内容上大多以救助、帮扶为主要形式，缺乏可持续性和创新性。“民”办的社会组织大多是民间力量和个人创办的，在服务内容和形式上更接近社会工作服务的目标和宗旨，但是创办人员大多以兼职、志愿者形式出现，因此人员的专业性和流动性很大。

如“心灵家园”针对的是“失独”家庭的问题，旨在解决“失独”面临的经济困难和精神困境。它是对“失独”家庭感兴趣的社会人士发起创办的。在开展的服务内容方面主要包括：第一，联合计生部门，确定×市“失独”家庭的现状；第二，与12349居家服务平台对接，以专业心里咨询师、社会工作师为服务对象提供心理咨询；第三，建立心灵家园关爱救助站，组织服务对象多参加集体活动，使他们重新融入社会；第四，依托12349居家服务呼叫平台，整合志愿者资源，向服务对象提供包括养老、维修等各项无偿、低偿的居家养老服务项目。组织的定位是比较明确的，开展的服务形式在一定程度上满足了服务对象的需求，但是据笔者了解，目前“心灵家园”只是详细了解了×市“失独”家庭的现状，在联络者愿者、依托12349平台建立“失独”家庭养老平台方面还只是处在理论构建过程中。

社会组织孵化园内的“老来淘”是“草根”组织的典型代表。它的雏形是团队负责人××成立的“开心卡拉OK”兴趣小组，在×市社会组织孵化园成立后，××带着他的兴趣小组最早入驻了社会组织孵化园，并改名为“老来淘”。其服务内容是组织老年人开展传统手工艺品加工并提供技术培训，开展老年科普讲座，发掘社区老年人资源，发挥社区老年人优势，组织老年人更多的参与社区公共事务，调动老年人的积极性，挖掘自身潜能。开展的服务形式比较多样，有老年人慈善汇演等等，以需求为本的服务有一定的针对性。但同时，我们发现服务内容是以康乐型为主，同时服务开展的系统性、整体性和可持续性较差。

在筹集资金方面，处于初创期的社会组织大多处于空白状态。他们缺乏向社会力量募集资金的能力，同时也缺乏公益创投的经验。

四、社会组织发展的建议

（一）政府方面

1.政府要积极转变认识

在当前形势下，政府购买服务实现政府转型，以达到“小政府，大社会”的目的，已经是一种趋势。但是一些政府工作人员仍然比较注重政府部门的外在绩效也就是一些经济效益，往往忽视了社会效益，还有的一些政府工作人员认为弱势群体和一些社会需求往往是投入大产出小，这些认识都会阻碍政府购买服务的进程，也会导致初期的社会组织发展缺乏资金、政策扶持。随着《政府购买服务管理办法（暂行）》的出台，政府在购买服务的各个方面都有了一定的法律依据，因此政府通过发挥市场机制，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照有一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合约约定向其支付费用已经成为必然趋势。因此政府工作人员要积极扶持社会组织的发展，使其成为能承接政府购买服务的主体，同时政府工作人员要转变认识，政府部门应该由直接服务的提供者变为监督与管理者，做好监督与管理的职能。

2.政府加大财政投入与监督力度

据笔者了解×市的大部分社会组织都处于初创期，因此面临着资金、政策、资源、人员等不足的问题。全国大部分地区的社会组织发展大多面临着以下问题。第一，数量多，质量有待提升。第二，文体兴趣类多，服务类少。第三，任务型多，内生动力弱。第四，能力和专业性有待提升。这些问题有社会组织的内部原因，但同时也有政府和社会所提供的外部环境的原因。×市在扶持社会组织发展方面，在2013年创办了社会组织孵化园，以期待像上海恩派，南京爱德社会组织培育中心那样，通过为初创期、有发展潜力社会组织提供场地、办公环境等物质支持，同时专业工作人员给与组织发展能力建设，培育一批能承接政府购买服务的主体。×市的初步探索是成功的，但是我们也看到了政府培育社会组织的动力不足，因此孵化园内的社会组织大部分由于缺乏资金，自己有没有筹集资金的能力，而处于停滞状态。在社会组织自身发展不成熟，内生动力弱的情况下，政府和社会外部环境的扶持是社会组织发展的动力，因此政府的财政投入是必须的，同时政府要加强对这部分资金使用的监督。

（二）社会组织加强自身能力建设

社会组织的能力建设分为几个方面，分别是社会组织提供服务的能力，社会组织筹集资金的能力，社会组织与政府、社会沟通的能力。

社会组织通过专业的服务满足社会需求是社会组织发展最强大的力量，因此专业性建设是社会组织发展不可或缺的发展路径。这一方面无论是孵化园还是社会组织都在积极努力。如，星星天使联盟项目初期定位在倡导型项目，旨在引起社会力量对孤独症儿童的关注，但是在中国目前的社会背景下，只有关注是不够的，政府也不会向这个社会组织购买服务，这样社会组织就缺乏发展的外在环境支持。在意识到这一点，项目负责人和孵化园工作人员积极推进项目的转型。目前，项目在开发孤独症儿童的潜力，把他们集中起来动手开发公益产品，然后定期在市中心的广场进行义卖，募捐。最后所得用于孤独症儿童的发展。这样项目调动了服务对象，社会力量等多方力量，同时也向政府提供了真切的服务，也更有希望赢得政府购买服务。

政府购买服务并不意味着社会组织要全力争取政府的资金。社会组织的资金来源分为政府购买服务，服务收费，社会捐赠，公益创投等。拓宽社会组织的资金来源是非常重要的，可以避免社会组织对政府的依赖。目前，孵化园正带领部分社会组织开展公益创投。它强调资助方通过参与项目中，与受助方建立长久公益伙伴关系。这种长期性的公益合作伙伴关系有利于社会组织长期获得资助，使其可持续性发展。2014年5月，×市社会组织孵化园主办，×企业联合参与，通过发售爱心接力卡的形式，即每张卡中的的20%的金额会用于支持儿童福利院、老年公寓等的发展。发展公益创投，扩大资金来源无疑是社会组织可持续性发展的必由之路。

社会组织并不仅仅是提供社会工作服务，在提供服务的过程中要加强与政府和社会的沟通，这样才能提升社会组织的公信力，使社会组织处于良好的外部环境中。笔者提到的“心灵家园项目”是针对“失独”家庭的服务，目前“失独”现象越来越严重，项目创始人通过建立QQ群的形式把这部分群体联系起来，希望通过虚拟空间能为这部分群体提供一定的心理支持。但事实上这部分群体不仅在心理上需要支持，在经济、生活照顾上也是需要支持的，但是项目创始人对于这部分却无能为力。这一问题归根到底是没有社会公众、政府的参与，只有项目负责人和部分志愿者在孤军奋战，项目在提供服务初期赢得社会公众和政府的参与也是关键的，这样才能赢得资源。

五、结语

政府转型背景下，政府积极为社会组织的发展提供外部环境同时加强其能力建设，如创办社会组织孵化器，提供资金，专业人员指导等，但是这其中也存在政府购买服务动力不足，财政资金缺乏的现象，社会组织并不能仅仅依赖于此，要积极追求自身的发展，只有自己真正发展起来才能承接政府购买服务，发挥其职能，也才能真正实现政府，市场，社会组织三者各司其职均衡发展。

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[7]中华人民共和国民政部：http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/m jzzgl/

[8]山东省民政厅:http://www.sdmz.gov.cn/channels/ch00251/

[9]资料来源：X是社会组织孵化园内社会组织入驻登记信息表