论农民环境权实现的困境及发展走向

张祝平

〔摘要〕 关注当下，环境权的实践进步还主要表现在城市，农村生态资源破坏、环境污染加剧造成农民环境权遭到侵害仍然是棘手的问题。农民对政府的高度依赖又信任不足，乡村脱贫致富的强烈愿望与环境监管能力的不足，城市中心主义的束缚与农民维权意愿的不足，使农民环境权的实现困境重重，并直接影响了农村的民生改善、社会稳定与和谐，制约了农村的可持续发展和现代化水平。矫治环境不正义应成为实现和发展农民环境权的基本路径选择，着眼当下，重在遏制环境问题中的政治权力与经济开发一体化格局，完善环境信息公开和农民实质性参与机制，塑造环境主体的正义品格，促进乡村经济转型走生态现代化新农村之路。

〔关键词〕 环境不公；农民环境权；环境抗争与行动选择；矫治环境不正义

〔中图分类号〕C919 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）06-0096-08

引言

“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”〔1〕关注农民，实质上就是关注农民的权利。中国共产党自诞生起，就一直关注农民的权利问题。中国革命之所以能够取得成功，也正是中国共产党唤醒了农民的权利意识，使农民真正成为自己的主人。环境权是农民合法权益的重要内容之一，是农民得以生存和发展的前提和基础。自上世纪五六十年代以来，环境危机成为全球性问题，环境权作为一种新型的基本人权被提了出来，并被视为“环境时代作为人所应当具有的，以人的自然属性为基础，以人的社会属性为本质的人的一种本来就应当享有的权利”〔2〕。我们这里说的农民环境权，突出的是将农民作为环境权的主体进行重点考察。在讨论农民环境权时，可以将其分为由低到高三个层次：一是享有无害于身心健康和生命安全的环境的权利；二是享有适宜于健康生活的环境的权利；三是享有优美的环境生活的权利。在现实生活中，由于局部地区对环境的过度破坏，除了上述三个层次的环境权外，还生成了一种低于最低环境生活标准的层次，即生活在一种有害于身心健康和生命安全的环境之情形，或一般性危害，或严重危害。尽快改变有害型环境，使每个人过上一种最基本的生存型环境的生活，应该成为环境权益保护的第一要务。〔3〕

我国特有的城乡二元结构，使农民的权利在很大程度上被制度性削减，农民作为一个群体与其他群体相比，很多法定权利缺失或得不到有效保障，成为最为引人注目的弱势群体。〔4〕在环境资源权益的分配与实现中，农民依然没有逃脱其弱势主体的命运，他们的环境资源权益常常被忽视和侵犯。众所周知，新中国成立之初，百废待兴，各项建设如火如荼展开，直至上世纪90年代，一直保持着粗放型增长的方式，在经济建设取得显著成就的同时，农村的生态环境遭遇到了空前的破坏，环境污染问题对农民的身心健康和生命安全构成了极大的危害。当然，各级政府也一直致力于农村环境的改善，并取得了一定的成效，但至今，广大乡村环境恶化的局面还没有从根本上得到改变，具体表现为：一是森林草原破坏严重，土地荒漠化、水土流失加剧，自然灾害频繁，严重破坏了农民的生存环境；二是城市工业污染的转移严重侵犯农民环境权益；三是农村环境治理缺乏应有的重视和资金投入；四是农村环境立法缺位，环境管理和执法不严；五是农民环境保护意识淡薄，环境参与度低。〔5〕关注当下，环境权的实践进步还主要表现在城市，农村环境污染、环境资源问题造成农民环境权遭到侵害仍然是棘手的问题，环境污染由城市向农村转移也似有愈演愈烈之势，造成了农民人身和财产的损害以及巨额的直接和间接经济损失，因农民环境维权而引发的群体性事件频发，严重影响社会稳定。

党的十八届三中全会吹响全面深化改革“集结号”，提出了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，从某种意义上说就是为了更好地保障和发展个人的权利。从历史的经验来看，农民贫穷实际上是农民权利的贫穷；什么时候农民的权利得到了维护，什么时候农村社会就繁荣稳定。农村环境的恶化，使农民成为最大的受害者。确立以环境权为中心的环保理念， 尽快改变农村恶化的生态环境，确保每个人生活在健康、安全和舒适的环境中，实际上已成为当代中国建设生态文明、促进社会和谐、顺利实现改革新蓝图的一个十分现实而迫切的重大课题。

一、环境不公与农民“生存权的危机”

自改革开放以来，由于乡镇工业经济的快速发展，特别是进入新世纪以来城市化、工业化快速推进但不完善，农业生态化进程缓慢，城乡的环境污染问题日益突出，与此同时突发性环境事件和群体性环境事件频发。据不完全统计，“我国目前有1/4的人饮用不合格的水，1/3的城市人口呼吸着受到污染的空气，70%死亡的癌症患者与污染相关，因环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增。〔6〕然而，如同经济增长带来的收入或财富的分配并不均衡一样，生态环境灾难的“分配”也并不均等，而是具有明显的生物学和社会学意义上的“强弱”差异，阶级、阶层差异。〔7〕“不同的社会阶层、不同的地域承受着不成比例的环境风险。”〔8〕伴随着环境的急剧恶化，环境污染问题日益呈现出两大趋势：一是“内殖民趋势”①，二是农村化趋势，“环境不公”的问题日渐突出，并加剧着社会不公。就环境污染的农村化问题而言，“环境不公”至少表现在以下两个方面：

第一，城乡不公。“中国城市的环境，从某种程度上说，是以牺牲农村的环境为代价的。城镇以下，大多没有垃圾填埋场，垃圾围镇、垃圾围村的现象比较普遍。”〔9〕所以，所谓的“垃圾围城实质是垃圾围村”，因为农村是“垃圾围城”的最大受害者。同时随着城市人群环保意识的迅速增强和各地文明城市创建的需要，大批污染企业迁出城市而向乡村转移。根据相关统计，中国农村有3亿多人喝不上干净的水，其中超过60%的超标是由于非自然因素导致的饮用水源水质不达标，农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升。〔10〕农村环境污染也已经影响到生产要素的供给，尤以水污染和土壤污染的影响为重。据2011年的不完全统计，全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，每年1.2亿吨的农村垃圾露天堆放，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占中国耕地总面积的1/10以上。全国每年因重金属污染的粮食，就达到l200万吨，直接经济损失超过200亿元。〔11〕然而，长期以来，中国的环境污染治理总体上还是遵循城市中心主义的理念，污染防治投资也几乎全部投到工业和城市。全国4万多个乡镇、约60万个行政村，绝大多数没有环保基础设施，全国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾，其中大部分都属于未经处理直接排放；乡镇地区工业废水、废气及工业固废处理率比县及县以上地区分别低36%、42.9%和12%，差距巨大。〔12〕农村几近成为环境污染防治的死角。

第二，乡村内部阶层不公。其一，“不同地方、不同人群在环境保护中的权利与义务不对等，弱者承受环境污染之代价，强者坐享环境保护之福利”〔13〕。从日常生活实践中就可感知，目前乡村社会中的精英阶层多为个私企业主或富裕人群，人均资源消耗量大，生活生产垃圾排放多，对自然环境的破坏力大，而乡村中的贫困人群多数仍从事简单传统的农业耕作，往往简衣缩食，个体对环境的破坏力极小或趋于零，在客观上成为乡村环境污染和生态破坏的直接受害者，“强者制造污染、弱者承受污染”其实是一个不争的事实。其二，乡村社会精英阶层因拥有较广泛的社会资源和较雄厚的财力，可以自由自主地选择更换理想的生活居住环境，自我改善医疗保障条件，极力补偿环境污染给生活质量带来的损害等；而贫困人群则往往只能听天由命，他们根本没有办法凭借自身能力选择迁徙适宜的生产生活环境，更无力应对环境污染带来的健康损害。其三，大量事实表明，乡村中的弱势人群根本难以享受到当地因环境资源开发或以牺牲环境为代价而带来的收益，反而受累于因生态资源过度开发而导致的种种生态危机、环境灾难而更加举步维艰或再次陷入困境，进而加剧社会不公或引发社会冲突。近年来，环保部门收到的环境问题投诉以每年30%的速度上升，由严重环境污染而引发的大规模群体事件呈多发态势，其中相当数量的污染事件的受害者是农村居民。〔14〕“环境不公是最为严重的社会不公”，是制约新型城乡关系发展和乡村社会和谐稳定的瓶颈要素，这在现代社会中已经渐渐成为人们的共识。

二、农民的环境抗争与行动选择

环境污染带来农村社会物质层面和农民群众身心健康层面的伤害必然导致农民的环境抗争。当然，对于环境危险的认知差异才是导致农民抗争不同行动格局的根本原因，或者说，生存环境遭到污染的乡村民众是否起来抗争或以何种方式抗争，要看这一群体对污染的认知是否明确，包括污染的源头、自身的健康状况及其演变、污染与健康之间的关联等。〔15〕在我国，群体性的农民环境抗争事件在改革开放之前就有发生，较具代表性的如河北沙河县褡裢乡赵泗村村民集聚抗议县磷肥厂环境污染危害村庄农作物和村民身体健康事件。只因这个时期意识形态的强有力控制并成为遮蔽相关议题的强大的制度性力量，且我国大规模工业化实施的时间不长，农民环境抗争并未被视为社会问题而引起普遍重视。进入新世纪以来，中央高度关注民生问题，特别是农民的生产生活问题，农村环境污染随之迅即进入了人们的视野，一件件触目惊心的农村环境污染事件和农民环境抗争事件引起了社会的广泛关注。

依据农民环境抗争的组织化程度和行动规模，其基本形式主要有个体抗争、集体抗争和联合抗争；其主要行动方式包括诉讼、上访、暴力抗争以及多种形式的复合运用等。〔16〕据我们对浙北地区三个村落的调查 2014年5-6月，笔者在浙北地区的三个村庄（一个城郊村，一个山区相对贫困农村，一个距中心城市相对较远但位于国道边的农村）做了一个小规模的关于农村环境发展和农民环境维权状况的调查，各村共发放问卷100份，共300份，回收有效问卷281份，有效回收率为93.4%。为便于后续比较研究，问卷参考了李挚萍、陈春生等2006年在广东部分农村开展农民环境权益调查时所用问卷的部分题型设计。，当下的农民环境抗争与行动选择比较明显地呈现出以下几个方面的特征：

第一，抗争的目标趋于理性。调查显示，当问及“在你们村有产生污染的企业你希望如何处理（可多选）”时，选择要求企业“有效治理污染”的比例达到了60.1%，排在第一位；其次是“关闭污染企业”（37%）、“企业搬迁”（28%）、“金钱赔偿”（25.2%）、“保护好饮用水安全”（11%）、“集体移民安置”（2%）、“其他”（1.5%）。

第二，抗争的方式依然具有较强的路径依赖性。调查显示，农民的环境抗争和维权行动依然具有较强的路径依赖性，行动措施也较为消极、被动。当村落受到环境污染和自身环境权益受损或可能受损时，受访者中选择“找污染者协商解决”和“通过法律途径解决”的比例不高，更多受访者选择了“向政府部门反映情况”或“向村委会反映情况”。而村委会作为农民最直接的“官方机构”，成为农民环境维权中优先选取的第一路径。这一调查结果与2006年李挚萍、陈春生等在广东地区部分农村所做的调查基本一致。〔17〕

第三，抗争的手段呈现非制度化和暴力化倾向。调查显示，当农民感受到村落和自身环境受污染威胁或已受一定程度损害时，忍让（或仅限于发牢骚）和被动适应仍然是第一位的反应。对于“饮用水受污染，质量恶化时你会怎么办”这一问题，有25.3%受访者选择“只能继续饮用”，有22.1%的受访者选择“考虑买净水器或饮用水”，有33.1%的受访者选择“挖水井或再寻其他水源”，还有不少受访者选择了“不知道或走一步看一步”。对于“耕地受污染、土质恶化影响耕种如何应对”这一问题，有34.9%受访者选择“那干脆就不种了”，有22.1%的受访者选择“不知道该怎么办”，“有14.9%的受访者选择“那就种种其他东西”，有占到28.1%的受访者表示“那就只能找政府或制污企业寻找活路了”，这是一个值得重视的现象。事实表明，当环境污染达到一定的承受或感知阈值时，农民就会通过向村委会、各级政府部门反映情况请求解决，或直接与污染制造者交涉。如果交涉效果不明显或反映渠道受阻失效，农民群体中的“精英分子”就会通过包括网络等各种途径进行投诉，寻求内外部力量的联合，或走向非制度化的方向，甚至暴力对抗，而诉诸司法救济的极少。

三、农民环境维权的困境

（一）农民的矛盾与焦虑：对政府高度依赖又信任不足

特别在中国的传统乡村，依然大量保留着传统的农耕方式和生活方式，小农经济的生产生活形态和乡村松散的组织结构抗污染风险的能力极弱。与市民的环境维权行动相比，农民在集体行动方面的缺乏也充分印证了这一点。特别是在提供生态保护和环境治理等公共物品方面的能力，农村更是有着难以弥补的先天缺陷。因而，乡村社会对政府有着极高的期待。正如前文所述，乡村民众的环境权益保护对政府产生了极大的依赖性，“向政府部门反映情况”或“向村委会反映情况”是农民环境维权中优先选取的第一路径。但在调查走访过程中，我们也注意到广大乡村民众对于政府的心态是十分复杂的，既强烈渴望政府的帮助，又对政府缺乏信心甚至失望。笔者调查中，有不少受访者认为，“党中央、国务院对环境污染问题是非常重视的，也制定了法律，主要是地方政府不重视、不尽责甚至包庇污染者”。对于问卷中“你认为控制治理农村环境污染的最大瓶颈在哪里”这一题，有45.2%的受访者认为是“当地政府的不支持和不作为”，有34.9%的受访者选择了“企业财大气粗、难受控制”，有14.9%的受访者认为“农民文化素养和法律知识不足”是最大瓶颈，还有5%的受访者选择了“其他”。

（二）地方政府的两难：乡村脱贫致富的强烈愿望与环境监管能力的不足

改革开放之后，有无乡镇企业或村办企业几乎成为评价一个乡村区域经济实力和社会影响力的重要标志，各乡各村争办企业，对外来企业进入更是来者不拒。乡镇或村办企业的兴办，也在客观上活跃了乡村经济，并在很大程度上改善了乡村民众的经济生活。但是，进入新世纪以来，随着人们经济条件的改善和环保意识的逐步觉醒，对于污染企业和企业污染问题显然有了比较清醒的认识。据我们对浙北三个村的调查，对于“将在村落周边建经济效益明显但不可避免会产生较大环境污染的企业”，几乎所有的受访者都持坚决拒斥态度；而对于“可能会产生一定污染的企业来你们村附近建厂，你持什么态度”这一问题，有接近六成的受访者明确表示反对。但从调查中我们也发现，其实农民对于企业污染的心态也是矛盾的，相对落后的农村希望有企业进来改善村庄落后面貌，帮助村民摆脱生存窘境，而经济已经获得较好发展的城郊村落村民则认为企业进入可以给他们带来更多做生意的机会，发家致富。事实表明，企业越是与当地人的利益交织在一起，其污染问题就越难解决。〔18〕

而目前，在我国的环保工作体系中，农村环境的监管主体为县级及县以下环境管理部门，这一层级环境监管和执法的力量明显不足，至于乡镇一级则更加薄弱，无环保人员、无环保制度是较为普遍的现象。基层环保机构不健全，工作经费极为有限，工作人员少且业务素质参差不齐，监管工作开展少，监管职能弱，监管能力小，使农村环境监管工作难以实施到位，农村环境执法力度差，各项环保方针政策难以落到实处。〔19〕同时，在环保部门的监管和执法实践中，我们也时常可以看到，污染企业面对环保部门的处罚和整改要求，宁可选择停止生产，也极少有企业或农户有能力或有意愿投资数十万、几百万元建设污染治理设施，形成法不责众的局面，基层环保部门执法难度大，处罚难以到位。〔20〕

（三）城乡二元的制度性藩篱：城市中心主义的束缚与农民维权意愿的下降

环境问题不仅表现为人与自然的矛盾，而且越来越表现为人与人之间的矛盾，在长期形成的城乡二元格局下，与教育、医疗、社会保障等许多社会问题一样，社会不公加重了环境不公，说到底，社会不公才是垃圾下乡的深层次原因。〔21〕相对于污染制造者和城市居民，农民在环境保护中处于双重弱势地位：一方面相对于污染者而言，农民的弱势体现于在协商、谈判和抗争中总是处于劣势；另一方面，相对于城市居民，农民在分配环境资源保护、阻止城市污染转移等方面处于劣势。〔22〕从环境立法方面来看，目前我国的环境保护方面的法律规定主要也还是围绕城市的环境污染问题而设置的，与农村的环境状况并不能很好地相衔接、相适应，难以有效实现对农民环境权益的保障，或者说，农村环境保护在一定程度上被法律边缘化了。与此同时，伴随着城市化的推进，农村人口流出意愿明显，乡村精英外流较为普遍，这就在客观上造成了农村环境保护的又一重困境，即农村民众环境维权能力的进一步下降，维权意愿也随之逐步减弱。传统乡村中的留守者对于环境污染现象力不从心，最多只是抱怨抱怨而已，多数持着能忍则忍、能拖则拖的态度。而且，着眼现实，乡村社会的环境维权成本极高，既要花费大量的人力，更要花费大量的物力，还可能影响乡邻关系和旧有的村落人际格局，这些可能的成本、潜在的巨大代价和难以预期的结果也往往使农民望而却步。在调查中，当我们问到“如果你受环境污染威胁或已造成一定程度的损害时，有没有想过改变这种状况”，仅有40%左右的受访者表示“有，非常想”。

四、矫正环境不正义：实现和发展农民环境权的基本走向

上世纪七八十年代以来，“环境不公”问题在西方发达国家内部引发了一场“环境正义运动”，并在世界各地（特别是欠发达国家和地区）得到了广泛持久的响应。“环境正义运动”的发展及其主要思想的传播，既对当代环境伦理的理论及其指导的西方主流环境保护实践提出了挑战，也为当代环境伦理提供了一个从现实的角度看待和分析环境问题的崭新视角。〔23〕作为环境权的理论基础和价值目标，环境正义存在三个层面的评价标准：一是各主体间公平地共享环境收益，共担环境风险的分配正义；二是在环境政策的制定、遵守与实施中，各主体得到平等对待与实质性参与的制度正义；三是尊重每类主体尤其是弱者的尊严与价值，维护弱者的生存权、生命权与环境权的承认正义。〔24〕环境权保护中的不公平现象是难以避免的，在我国由于环境政策与农村环境和农民环境权自身特点的背离，使农民环境权的保护存在严重的不正义现象：（1）在分配非正义层面，主要表现为城市人群、乡村社会精英群体与普通农民群体在环境权益分配与责任承担方面呈现不平等关系；（2）制度非正义层面主要体现为农村环境规制被虚化、有法不依、有章难循甚至无章可循，农民环境权益诉求机制缺失；（3）承认非正义则往往被社会所忽略而未被有效认知〔25〕，强势群体对农民这一弱者的生存权与生命权不尊重与无视，“甚至丑化在无序而过度经济竞争中的弱者或失利者”。〔26〕

农民环境权保护的非正义问题直接影响了农村的民生改善、社会稳定与和谐，制约了农村的可持续发展和现代化水平，产生了高昂的发展成本，是我国在全面建成小康社会进程中亟待解决的问题，必须进行矫正和调整。

（一）遏制环境问题中的政治权力与经济开发一体化格局

农民的环境抗争一般都由环境污染所致，然而其生成机制和严重程度却与社会变迁和体制转轨紧密相连。美国学者施奈伯格较早地从人类自身建构的政治经济体制不公正角度提供了阐释环境破坏与环境冲突的思路，提出环境污染与社会冲突的根源在于资本主义的“生产的传动机制”〔27〕。与之相似，我国学者张玉林用“政经一体化开发机制”或“政治经济一体化权力格局”描述了转型时期中国行政权力与经济组织密切结合的状况，并将其作为当下农村地区环境污染及由此导致的环境冲突的主要原因。〔28〕朱力、龙永红等学者更进一步指出，由环境破坏与污染导致的非正义实质上是基层政府同排污企业互为利用的结果。〔29〕为此，遏制“政经一体化开发机制”，打破“政治经济一体化权力格局”或已成为矫治环境不正义和有效维护农民环境权益的必然选择。

政治权力与经济开发的结合及一体化格局，在我国由来已久，并在改革开放之后获得了新的推动，生成了更多的形式，在具体的运作过程中，不仅表现为政治精英与经济精英的一体化，最明显的是政府官员同时担任经济组织的负责人，二位一体；而且也表现为政治精英虽不直接扮演经济精英角色，但却依凭其政治权力通过各种方式在背后强力支持经济组织追求利润最大化，最终形成“权力—利益的结构之网”〔30〕。当然，我们也不能简单否定，这种政治权力与经济开发一体化格局的生成，确实在一定时期内体现出了极高的效率，对区域经济的快速增长起到了极大的推动作用，但其中的巨大代价和负面作用也是显而易见的，并可能完全吞噬其已产生的正面效益。基于此，一方面，各级政府特别是县乡基层政府、村级组织和广大干部应切实确立科学可持续发展理念，不唯GDP论，改变经济增长本位的政绩观和干部评价标准，引入生态损害和环境治理考核指标，使政府部门和干部在环境污染问题中做一个公正客观的仲裁者和监管者，严格遵循环境问题中“污染者支付、受害者获赔、最大限度修复”的原则，执行好相关环境法规。〔31〕另一方面，必须逐步引入社会力量，引导和培育草根环境维权组织的健康有序发展、不断壮大，促进乡村环境治理从单一主体治理向多元主体治理结构的转变，建立农村环境治理和农民环境权问题的地方社会协商机制，规范和拓展农民组织化的利益表达渠道；同时，还应努力引导和充分发挥好各种社会舆论及网络媒体等的传播、监督功能，最终构成政治—经济—社会的三角平衡关系，冲破“权力—利益的结构之网”，或许只有这样才能使政治权力与经济开发一体化格局得以有效遏制和逐步瓦解。

（二）完善环境信息公开和农民实质性参与机制，保障环境制度正义

一般而言，导致乡村民众对环境事务参与不足或“非参与”的主要因素无非就两种：一种是主观上不为，即缺乏参与意识和参与意愿；二是客观上不能，即信息不通、渠道不畅，无章可循、无法参与。有学者指出，“近年来中国实施的一系列生态环境保护政策都是建立在农村社会之外的知识基础上的，不管是退耕还林，抑或新农村的环境整治，都在按照外来的标准进行评判和决策”。〔32〕“无论是在环境立法和环境执法上都存在明显的城市中心主义，在农村的环境管理与治理中，农民不是主体，而只是环境政策被动的执行者，农村社会的本土知识与智慧被排斥在政府行为之外。”〔33〕实现农村环境的制度正义，必须消除导致民众“非参与”的诱因，完善环境信息公开和农民实质性参与机制。

第一，推进环境信息公开和环境决策咨询法制化。分析各类因环境问题引发的群体性事件，无论从官方的事后总结，还是从民众的情绪反映来看，我们都不难发现，信息不公开、信息不完全、信息不对称是导致农民环境抗争并引发社会冲突的重要诱因。从我们的调查来看，农民最希望地方政府和村委会能及时全面客观地传递环境状况信息。就目前来看，在“告知”、“咨询”、“安抚”等层面上，可以说村民基本上还是处于被动状态。对于告知什么、告知多少，咨询什么、怎样咨询，以及意见有无采纳，安抚哪些人、如何安抚等，往往也是由地方公权部门决定的，而地方政府出于对自身利益的考量，在吸收民众参与方面很多时候也只是做做样子罢了。〔34〕为此，应该通过健全法制对“告知”和“咨询”做出细致的规定，明确政府部门和企业的告知义务，将农村环境信息公开、环境决策咨询等制度化，法律化，确立和保护乡村群众完整可靠的环境信息知情权、建议权和参与权，以最大程度减小信息不对称的可能和影响。同时，还应注重培育第三方信息传递和监督渠道，既促进政府信息公开，又及时搜集和反馈民意，增强官民互信与互动。

第二，畅通和健全公众实质性参与农村环境事务的有效机制。一是要根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，进一步发挥好农村基层组织作用，认真履行“负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”〔35〕等职责，其中自然也包括代表和维护村民环境权益的职责，适时为村民提供相应的组织支援。二是要畅通现有渠道，如环保部门的投诉信箱、县（市）长热线、12369环保热线、环境影响评价听证会等，特别是要避免对现有渠道的故意忽略甚至堵塞而失效或产生负效应的情况；同时，地方政府还应积极探索方便乡村民众有效参与的新渠道，比如，重视和引导民间环境维权组织的意见，为民间组织和公众参与提供舆论条件，探索允许民间环保组织创设媒体及其他各类传播载体的指导监督机制，有序有效扩大公众参与的社会影响力。三是拓展农民环境维权的司法救济途径。我国司法援助制度的重点也在城市而非农村，农民环境维权的司法途径成本高、效率低是一个必须重视的问题。目前，尽管也有一些民间环境保护组织能够在财政和法律方面为农民提供援助，但远不能满足频繁涌现的农村环境污染问题与农民环境维权的现实需要。我国农村人口多，贫困人口比例较高，对农民提供司法救济实质上是一个重要的民生问题，关乎农村社会的和谐稳定。从政府层面讲，应该在司法救济资源的协调配置上更多向农村倾斜，同时完善农村地区环境纠纷协商、调解和仲裁制度，降低农民环境维权成本；从社会层面讲，应当鼓励社会团体、高校和法律职业工作者、司法机构更多地向农民提供法律服务，并以此作为培育农民法治思维和以法维权理念的重要渠道。此外，还应借鉴发达国家经验，建立健全环境权受害者的赔偿援助机制和生计援助机制等，帮助受损害者实现损害赔偿，以及就业帮助、健康补助和社区重建等。

（三）实现农村环境正义需要塑造环境主体的正义品格

造成农村环境不公和农民环境弱势地位的原因主要有外在因素（如立法缺失、政府缺位、城乡二元体制等）、农民自身因素以及农民与生存环境的特殊重要关系等方面。环境正义品格是克服环境不公与环境危机的内在性动力，环境资源作为一种公共物品，政府、企业、社会组织与个体都应具备各尽其责的公平正义品格。〔36〕

一方面，从农民自身来看，环境科学知识较为匮乏，环境权利意识较为淡薄，对政策、法规缺乏应有的了解，易受侵害，且自我保护意识不足导致难以救济，再加上农民的相对经济弱势，一定意义上看，这些因素是导致农民处于一般环境弱势境地的根本原因。农民环境权的争取和实现其首要条件即在于农民自身对环境权利的认知。与市民维权相比，普通农民的环境抗争基本上还是停留在利益诉求的层面。但通过对最近几年发生的农民环境污染抗争事件的分析，可以发现，乡村精英阶层在环境维权抗争中的诉求已经不再止步于利益诉求，而是转向了“争一口气”的正义诉求和权利诉求。透视其中也不难发现，这种突破在很大程度上就依托于乡村社会精英对环境保护法律知识的知晓。所以，矫治农村环境非正义，农民必须自强。调查表明，已有越来越多的农民逐渐习惯于从电视、报纸、广播、网络等各类传统和新兴媒体中获取信息，学习借鉴相关案例。政府、媒体、民间环保组织以及地方上的农民学校和其他教育培训机构应更加重视加强对农民群众的环境教育，提高乡村民众的环境意识和公民意识，培育和提升他们对乡村环境事务的参与意识和参与能力，发挥好他们在维护自身环境权益中的主体性作用。

另一方面，农民环境权利的有效实现还需要塑造社会空间正义，要努力创造条件，鼓励和推动草根环境维权组织合法化。其意义在于：既可以增强农民话语权，平衡政府—企业—社会三角关系；还可以通过组织承接制度和政策的压力，减弱个人直接承受压力和损害的程度，将个体的不公正感化解为集体共同承担的情感，进而有利于缓解个人与社会的直接冲突。〔37〕各级政府在推进地方社会治理创新的过程中，应更加注重对各类环保公益团体或组织的培育和建设，积极引导发挥好这一类社会组织在农村环境治理和乡村社会环境矛盾化解中的独特作用，自下而上地推进社会公平、环境公正、生态正义的价值诉求和环境法规在广大乡村的执行力，唤醒民众抵制不可持续的消费方式与生产模式的生态文化自觉，反思批判无限制的开发主义，〔38〕从根本上促进农村生态环境与经济社会的协调发展，建设美丽乡村，创建美好生活。

（四）促乡村经济转型走生态现代化新农村之路

在上世纪70年代，美国学者施奈伯格曾在其论文中提出“社会一环境辩证关系”的理论，即经济增长是一种社会需要，但经济扩张必然导致生态破坏，生态破坏必然为以后的经济扩张设下潜在的限制，〔39〕而且指出了解决环境问题的根本途径在于“生态合题” 施奈伯格认为，综合经济发展和生态保护之间的平衡问题，可以得出三种合题：经济合题、有计划匮乏合题与生态合题。其中生态合题是指通过严格限制或放慢经济扩张，仅仅利用可再生资源维持生产与消费这样一种平衡状态。 。此后，于上世纪80年代初，德国学者约瑟夫·胡伯和马丁·雅尼克等从社会学的视角提出解决生态危机的必由之路是工业社会的转型，创建了生态现代化理论，从治理的角度对环境危机作出积极回应，并成为西欧环境政治实践的新议程。〔40〕通过这一理论实践也使我们看到了西方工业社会正在变化的经济—生态关系。

生态现代化理论的核心主张是：生态危机可以通过修正态度、法律、政策、企业行为和个人生活方式来解决，不需要进行根本性的结构变革。〔41〕总体而言，这一理论是基于西方发达国家的生态环境保护实践与经济社会发展关系作出的理论归纳，它未必就能完全适应于我国乡村环境保护和治理的实际，但其中所蕴含的调整经济增长与环境保护之间关系的理念应当是美丽乡村建设要努力的方向，对于我们解决好当下的农村环境问题有重要意义。遵循生态现代化的理论主张和观照重点，联系我国乡村环境问题的实际，矫正农村环境不正义，应当以“促转型、转方式”为重点，走生态现代化新农村之路。

首先，要在农村严格执行建设项目环境准入制度，严把广大农村地区的环境准入关，禁止高污染、高能耗、不符合国家产业政策的项目上马，坚决防止发达地区和城市淘汰的落后企业向农村转移，杜绝污染向农村转移，防止“十五小”和“新五小”企业在农村死灰复燃。

其次，要以发展生态农业为主线，突出科技在生态转化过程中的作用，推广清洁生产技术，淘汰落后生产工艺和产品，通过技术创新使环境问题的解决从补救性策略向预防性策略转化，促进农村产业结构调整和农业生产布局优化，大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业和相关绿色产业，努力建立环境友好型经济发展模式。

第三，要强调企业的环境责任，改变“环保只会增加成本”的短视理念和杀鸡取卵式的粗放生产经营行为，充分认识生态现代化的重要性，树立“绿水青山就是金山银山”和“防止污染是最大效益”的理念。同时，政府应积极作为，特别是在政策决策时要注重激励“低废”、“无废”技术的开发，以“预防性”技术投资代替“末端治理”技术投资；积极建构企业“多价值考评”体系，使企业的生态环境成本内部化，倒逼企业提高生态效率，发展循环经济，并使之成为农村环境污染治理和环境危机预防的重要实施方式。

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（责任编辑：何 频）