食品安全政府监管规制差异的中美对比研究

黄 恩，陈慧玲，程红莉，狄 强

(武汉轻工大学 经济与管理学院，武汉 430023)

食品安全政府监管规制差异的中美对比研究

黄 恩，陈慧玲，程红莉，狄 强

(武汉轻工大学 经济与管理学院，武汉 430023)

分析了国内目前食品安全监管机制存在的问题，比较了中美在食品安全监管规制机制方面存在的异同，对国内食品安全监管中的相关问题进行了研究，提出了国内食品安全监管机构应借鉴国外同行的成功经验，强化监管法规的重要地位，并不断修订完善食品安全监管的立法体系，引入风险评估机制，以减少各类食品安全问题的出现几率.

安全监管；质量标准；国际认证；规制

对于食品安全监管机构，没有一种组织职能是完美的，监管模式的选取与国家经济与科技的发展水平，社会制度与文化背景相关.主要发达国家在食品安全监管方面有着成熟的经验，通过多年的发展，已积累了大量的实践经验，尤其是在监管机制和立法以及监管职等能方面.主要的发达国家都有较为成熟的食品安全监管体系来支撑本国食品企业的生产运营，且发达国家的许多食品企业也普遍采用了国际质量标准管理系统(HACCP-ISO22000)组织生产运作，并不断提高产品标准化程度，以提高企业的竞争能力.而一些传统的食品生产企业，也大都取得了国际质量标准认证，并将确保产品质量上升到事关企业发展战略的高度.他们很重视产品品质的不断提升，并持续完善生产工艺与流程，以便达到持续提高产品质量的目的.中国人口居世界首位，同时也是一个食品消费大国，国内各类食品企业很多，而这些企业的食品安全意识比较淡薄，对取得食品质量国际认证，并依据标准规范来组织生产的意愿不强.目前国内的食品安全监管体系不完善，食品质量标准体系也不健全，监管措施不到位，监管立法也存在诸多漏洞，这对于提高我国食品行业质量的稳定性与扩大产品出口造成了一些不利的影响.

1 我国食品安全政府监管规制中存在的各类问题

我国食品安全问题一直备受各方关注，食品安全事件也频繁发生，这些问题在民众中引发了强烈的反感，现在制约食品安全监管规制效率的不利因素，主要体现在如下几个方面.

(1)国内食品安全规制立法系统的缺失.我国食品安全监管立法体系不完善，与美国等食品安全监管体系较为成熟的国家相比，国内还处于食品安全立法的早期阶段.现已颁布了几部食品安全法律：《食品安全法》、《农产品质量安全法》与《进出口商品检验法》，以及早已颁布的《食品安全法》法规中，仅有《食品安全法实施细则》和《食品安全实施条例》，而这些综合配套的法律，既没有针对具体监管对象的详细条款，也没有针对食品生产和流通环节的法律条款[1].目前的法规中对涉及食品安全违法行为的执法力度也不够强硬.因执法不严的问题，导致了很多餐饮行业为了降低成本，而使用地沟油代替绿色健康的食用油，甚至直接使用地沟油代替食用油已成为部分餐饮业的潜规则.

(2)食品企业诚信经营的外部监管缺失.由于传统的食品生产方式导致了原有单一式的政府监管失灵，而我国长期存在的二元制经济也导致了国内许多食品企业的生产方式简单与粗放，尤其是在食品加工领域中，存在许多小规模企业.他们的生产条件简陋，生产技术水平很低.据有关统计在国内取得食品卫生许可证的食品生产企业仅占食品企业总数的1/6，且企业规模普遍偏小.同时还存在数量庞大的手工作坊，还有 64%的食品企业从不检验出厂产品质量，25%的企业无标准规范生产，15%的企业无许可证生产.这种落后的食品生产方式引发了严重的后果即生产者的食品安全意识淡薄，因而导致了恶性竞争，并忽视了食品质量.他们为了适应市场行业的自律性而发展缓慢，行业内部相互监督与自我约束的管理机制缺失，处罚失信的综合配套措施也有待完善，从而形成了现在市场上有很多食品生产经营者的道德缺失与诚信缺失的局面.企业生产者缺乏对产品负责、对社会负责的法律意识，面对市场与利益的诱惑，不讲诚信、见利忘义、疯狂造假、逃避处罚的现象普遍存在，更有甚者为了谋取暴利，违背法律与道德，至法律于不顾，铤而走险[2].很多食品安全事件都是在企业生产加工环节中出现的，面对数量庞大且分布不均的生产经营单位，靠以往单一模式的政府监管显得非常单薄，由此，引发了国内食品安全事件频发的局面,如表1所示.

注：资料来源于中国卫生部关于食品安全事件通报情况，2001～2014

从2001～2014年的报告数据中，2001～2006年的食品安全中毒报告案例呈现逐年上升趋势，而且中毒人数也逐年增加，到2014年为止仍处于一个较高的数量基准.在国内各年的食品安全中毒报告事件中，食品中毒事件中占据很大比例是由微生物食品中毒所引起的，由此显示出国内食品安全监管规制任务的空前艰巨性与复杂性，如图1所示.

(3)食品安全技术标准体系不完善.我国食品安全标准总体水平偏低，国家标准、行业标准与地方标准之间存在职能交叉、重复和矛盾的情况，部分行业标准低于国家标准.重要的检测技术标准缺失，部分产品无标准可依，且制定标准的科学基础需要提高.由于缺乏危险性风险评估数据，因此制约了国内残留量的限定标准，而标准的制定方法与体系已不能适用于食品安全行业监管的需要，标准的执行力度不严格等现象也普遍存在.

(4)食品安全监管机构的职能设置不合理.中国食品安全监管机构的职能设置呈现出：多部门管理、环节化管理与区域化管理的特点.其职能监管部门主要包括：质检部门、食品药监部门、商务部门、农业部门、卫生部门、工商部门、环境保护部门和财政部门等10多个部门.这些部门都能对食品安全问题进行监管，其监管模式是一个监管环节仅由一个机构进行监管，采取分段监管为主体、品种监管为辅的监管机制.虽对不同部门监管职能进行了划分，但依旧存在管理部门间沟通不畅、职能体系不完善、基层管理部门能力薄弱等问题.执法队伍和装备、经费投入、技术支撑系统等严重不适应实际的需要，立法、标准和制度建设都很滞后.在实际监管过程中也存在监管责任不到位、执法不严等问题[3].尤其是食品安全监管体制不完善的问题非常突出，这样非常不利于各部门间的协调配合，监管过程中也容易出现空白区域.

(5)国内食品安全多头监管与职能重复交叉的问题突出，其主要体现在如下几个方面.

1)食品安全监管各环节由原有单一部门监管模式，已不能覆盖整个食品产业链.在食品产业链上任意一个环节出现了问题，都可能造成食源性疾病的突发性事件.这其中包含5个最重要的环节：农业原料生产、生产加工、物流运输、保鲜与储藏，仅仅对餐饮与消费环节进行划分，还远不能涵盖所有的食品产业链，从而导致监管真空区的出现.

2)食品安全监管部门的人员配置难以适应当前食品产业发展的需求.国内食品行业的科研水平低且底子薄，专业技术人员不足且呈现地区分布不均，企业的研发实力不能满足当前工作的需要.

3)按照部门环节划分，监管体系容易形成部门间的职能交叉与多部门分管并存的局面.由此容易出现多头监管所引发执法资源的浪费，以及反复抽检的行为.这不但加重了相关机构的工作任务，也浪费了公共资源，更不能对现有行政资源实施优化配置，势必导致执法效率的下降与责权划分不清等问题出现[4].

2 中美食品安全政府监管职能存在的差异

2.1 国内外食品安全检验标准体系存在的差距

欧美国家都制定了完善的食品安全检测体系，并配合严格的检测手段，对具体的食品安全细则进行了规定，从根本上保障了食品安全法律法规的有效实施.而国内的食品安全检验标准同国际标准差距较大，这种差距已导致了国内食品安全问题频繁发生的局面，其食品安全检验标准的差距主要体现在以下几个方面.

(1)检验硬件与检验能力弱，能力验证缺乏制度与规范化.

1)硬件和软件条件.在美国大多数食品质检机构中，都具有较高的工作效率与技术权威性，主要体现在他们非常重视检测检验机构的能力，重视检测机构的硬软件建设积累，尤其是两个内涵建设：试验条件与专业人员.在美国的检测机构中，由政府设置的实验室，通常装备精良，设施完善.美国也非常重视对专业人才的严格选拔与录用，检验机构的专业人员都拥有较高的专业素养与学历.

2)检测能力.美国各食品检验机构之间已形成了检测规模化、高精度化与高科技化.他们通过提高自动化水平和增加仪器设备的数量，来提高检测能力，如检验规模化：在美国加州农业部的费雷斯诺的质检分析机构中员工不足40人，但拥有9台气相色谱仪，这些设备不仅检测能力强，而且拥有很高的稳定性，每年可以检测来自各州上万份样品[5].

3)能力验证.能力验证是对实验室水平和管理状况进行客观考核的一种方法，属于对实验室资质认定的一种方式，并保持后续的监督检查.通过进行能力验证，可以发现实验室所存在的问题，并监控实验室的运行状态，提高实验室检测能力，确保检验出证的质量.在美国已经将实验室能力验证制度化与规范化，能力验证也是国际通行的实验室检测报告/证书有效性的评价手段.

(2)检验机构部门设置不合理，经费投入不足，运行机制不健全.

1)检验机构设置.美国拥有完善的农产品质量检验检测体系，其对应的检验检测机构的布局与设置都有明确的目标，并拥有科学的规划.美国依据国内农产品生产消费大国的国情，根据农产品(食品)市场准入和监管需求，设有农产品分类的专业检测机构与分区域设置的全国性、地区性的农产品与食品质量安全监测机构.

2)经费投入.美国在检验检测的经费方面有充足的保证，其主要的经费来源基本都由国家拨款.美国联邦政府的实验室，其建设经费主要来自美国国会依据全美科研机构研究开发计划的财政拨款.根据相关立法，按实验室预算给予拨款，总经费高达每年250亿美元，占到全美研究经费的14.3%，而实验室的技术人员全部按照国家公务员待遇，这保证了检测实验室能得到稳定的财政支持，其运营经费也在相关的预算中给予保障[5].

3)运行机制.美国政府为了实现对食品安全的有效监管，依据法律所授予的权利，建立起了比较完善的农产品质量例行检测制度和多种形式的检测检验.这些检验检测机构的检测工作和监控管理部门或其授权机构紧密联系，保证了检验任务的有效执行.

2.2 美国食品安全政府监管立法体系的特征

食品安全立法是美国食品安全监管体制存在的基石，它决定着美国食品安全监管机构的职能划分与范围，并从制度上保证了美国食品安全监管机制.而早在1890年美国就已经制定了《联邦肉制品检验法》，它标志着美国食品安全立法的开始，经历了上百年时间的沉淀，美国已经形成了由40部法律所组成的食品安全法律系统，其基本覆盖所有的食品行业，并详细规定了食品安全的标准与监管执法程序，而所有这些法律体系可以分为4类：(1)综合性法律如《联邦食品、药品和化妆品法》，作为美国食品药品的基本法规，经过多次修改后，已成为全球同类法律中最全面的一部，它也是美国有关食品安全法律法规的核心，构建了全美食品安全监管工作的框架体系，也给予了食品安全监管各方应有的权力与责任；(2)按食品种类制定的监管法律，如《蛋品检验法》；(3)按食品流通各环节制定的法律，如《正确包装与标签法》；(4)按食品生产投入的相关法律，如《杀虫剂、杀菌剂和杀鼠剂法》[6](如表2所示).在美国食品安全监管机构所制定的法规中，对食品安全监管的相关内容进行进一步的规定，并不断修订.

作为联邦政府的永久性综合法规的《美国联邦法典》，以及由众议院制定的《美国法典》，还有在2010年11月通过的《食品安全现代化法案》，这些法案使美国食品与药品管理局拥有了更多的权利[7].而这些法律条款在保障美国食品安全领域构建了一个非常强大的系统，并非常完善.外加遍及全美各州食品安全监管体系以及应对特殊情况的例外措施等，这使得在美国通过使用法律手段来防范食品安全问题，并保障消费健康权利已成为美国食品安全监管规制的主要特征.

注：资料来源于上海科学情报技术研究所(ISTIS)

2.3 美国食品安全政府监管机构的职能特点

美国公民十分重视食品安全问题，而食品安全监管也是体现政府职能的主要方面.在1998年之前，美国食品安全监管体系是各部门条块分割管理，但经过政府的不断改革，目前已经建立起了集综合性与统一协调性于一体的食品安全公共监管体系.

现阶段美国的食品安全规制体系是一种相对集中的监管体系，并按照食品类型进行监管职能的划分，将不同种类的食品划归由不同部门进行监管，而该部门负责相对应食品所有生产与流通环节的监管，包括从种植、养殖、生产、加工到销售与物流等环节.而主要执行监管职能的部门有3个：农业部(USDA)、健康与人类服务部(DHHS)、食品安全检验局(FSIS)[8].这三个监管机构行使了主要的食品安全监管权，并承担了重要的监管职责.三个部门之间合作密切，沟通良好，且每个月都碰面，他们之间既有分工又有合作，切实保障食品安全措施的实施效果.在全美范围内设立的各州之间的食品监管执法机构，主要由联邦政府负责，而各州内的食品安全监管工作则由所在州府掌控.1998年成立的“总统食品安全管理委员会”其主要职能是协调美国内部的食品安全工作，该委员会成员来自于农业部、商务部、健康与人类服务部、预算办公室、环境保护署、科学与技术政策办公室等相关职能部门的负责人，而该委员会的主席则由农业部部长、健康与人类服务部长、科学与技术政策办公室主任共同担当，并由此形成了全美食品安全监管的三驾马车，如图2所示.

美国食品安全监管机构的数量非常多，但多数监管职能都集中到了少数相对集中的几个部门，通过加大部门之间的合作来提高监管效率.而相关监管部门之间的责权明确，配合默契且监管措施到位，监管规制水平也不断提升，其监管规制职能主要体现在以下2个方面.

(1)组织严密的食品安全监管机构.美国政府非常重视食品安全问题，其监管系统也较为科学、全面与系统性，实现了从食品生产到销售的全过程监管.美国的食品安全监管机构拥有较完善的立法体系与企业界支持，它将政府监管职能与企业食品安全体系紧密结合，其中主要负责食品安全监管职责的部门为：美国农业部(USDA)、卫生与健康福利部(HHS)、食品药品管理局(FDA)、联邦环境保护署(EPA)、司法部(DOJ)、联邦贸易委员会(FTC)、商务部(DOC)等多个部门.而海关部门则会定期地检查、抽样检测进口食品.美国食品安全监管机构以实际科学分析的结果为依据，并依据法律法规来监管各区域的食品企业[9].在监管机构的设置方面，各部门分工明确且职权分明，各尽其职，都在为食品安全提供强有力的组织保障.

(2)监管过程中的抗风险防范能力强.在美国的食品安全监管执法过程中，风险评估防范占据非常重要的地位.食品安全风险防范是他们制定食品安全监管立法的基础，也是全美食品安全监管工作的重点.因此，美国国会提倡所有的联邦政府机构都要设立“机构风险评估协会”，通过鼓励研究预测模型与风险分析工具，促进了微生物病原菌风险评估的进程.监管部门还进行了各类风险监管对策方面的研究，并取得显著的进展.在美国的食品安全政策条例中，非常重视以预防和数据信息为依据的风险规避，他们很擅长微生物病原菌的相关综合风险研究，并制定了从农场到餐桌的一系列监管措施，从而有效地减少了食品安全问题的发生几率，这已成为政府的工作重点[10].而其食品安全风险评估体系包括风险评估、风险管理和风险交流三个部分，通过采取适当的技术经济措施，有目的、有计划地对食品风险加以防范，以便确实地保障消费者的食品安全，其具体的工作流程如图3所示.

美国的风险评估工作采用规范分析方法，由于采集的数据与信息不会绝对完整.因此，非常精准的风险评估也不符合实际，但按照科学的风险评估程序，却可以保证风险不被低估.因此，其风险管理决策以大数据为基础，科学地使用各类数据信息.随着风险评估决策类型的不同，而发生相关联的变化，并将风险管理贯穿于整个评估过程之中[11].而其公开性的标准规范能最大限度的保障整个食品行业成员间的公平性.尤为重要的是，在美国法律允许公民对现行的监管行为发表意见，所以每一法律条款的制定都以事实为依据，并作为监管部门制定决策的基础，任何公民都可以查询并就此发表评论，因此公众参与食品安全监管的程度很高.

3 结语

成熟的食品安全监管规制体系有利于最大限度地发挥食品安全监管政策的功效，所以许多发达国家都致力于建立适合本国的食品安全监管系统.而他们国内的食品安全监管体系都较为完善并能高效运作.而目前国内食品行业则频繁发生食品安全问题，有些事件已经造成了非常严重的后果，如“三鹿奶粉”、 “瘦肉精”、 “大头娃娃”等，从侧面反映出国内食品安全监管规制体系的不完善问题：如执法不严，处罚不狠等现象很多，这也导致了食品企业为了获利而不惜代价，从而造成了食品安全事件频发的局面.而美国等国家的食品加工企业则普遍采用了食品质量管理体系(HACCP)，并依此来组织生产，因而保障了产品质量，尤为显著的是欧美国家对食品安全的监督与处罚都非常严格，食品企业的违法成本也非常高，而由食品安全问题导致企业破产的现象不断发生，因此有力地保障了本国民众的饮食安全，这些外国同仁的成熟经验都值得国内企业借鉴.而在党的十八届五中全会上，习近平总书记强调：要树立绿色环保的新农业发展观，坚决治理污染问题，切实保障“食品安全”.可见，国家对事关民生的食品安全问题的非常重视，我们一定要将其落到实处.

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[11] Lin Ching-Fu.Global food safty: exploring key elements for an international regulatory strategy[J].Virginia Journal of International Law,2011,51(3):637-695.

A Comparative Study of the Sino-US Government
Regulation of Food Safety Regulatory Differences

Huang En, Cheng Huiling, Cheng Hongli, Di Qiang

(School of Economic and Management Engineering, Wuhan University of Light Industry, Wuhan 430023, China)

This paper analyzes the present situation of domestic food safety regulatory system, and comparative analysis of the gap between China and the US food safety regulatory systems that exist in regulation, and the regulation of food safety issues in all types of research, suggested that the domestic food safety supervision departments should learn from the mature experience of their US counterparts, strengthen the dominant position of the regulatory bodies and regulatory authorities continue to improve laws and regulations, the introduction of risk assessment mechanism, reduce the probability of occurrence of various types of food safety risks.

safety supervision; quality standards; international certification; regulation

2015-09-10

黄 恩(1981-)，男，经济学博士，讲师.研究方向：农产品企业质量管理与标准化，粮食安全保障机制，食品安全规制，E-mail:jieshu_729@sina.com

国家自然科学基金青年项目：食品安全治理机制研究：政府与供应链共生演化的视角(71203170)；湖北省教育厅人文社科青年项目:湖北省小微型食品加工企业的食品安全与治理对策研究(15G237)；湖北省统计局统计科学研究计划一般项目：湖北省中小型食品加工企业产品质量标准化研究(ETK15-70)

F323

A

1672-4321(2015)04-0142-06