基于全过程管理的雾霾综合防治对策研究

■高广阔，韩 颖，吴世昌

（上海理工大学 管理学院，上海 200082）

一、引 言

近年来我国肆虐的雾霾天气频繁发生，对城市生态系统、经济、居民的身心健康及出行造成了严重的影响。各省市不断转变雾霾治理思路，探索雾霾治理的高效路径，基于全过程管理的雾霾治理理念应运而生。 “十一五”之初，中国环境保护部门提出要加快推进环境保护的历史性转变，从再生产全过程推进环境保护，即在生产领域推进由末端治理向源头和全过程控制的转变[1]。江苏省印发了 《2012年全省环境应急管理工作要点》，提出全力构建具有江苏特色的环境风险全过程管理模式。广州市环保局于2012年9月13日发布 《关于严格环保审批，强化PM2.5污染源头控制，推动新型城市化发展的意见》试行办法，强调源头防治和过程控制的重要性。河北省环境保护厅于2014年10月28日发布 《关于进一步加强环境影响评价全过程管理的意见》，指出加强环境保护项目的全过程管理。上海市国家重点研发计划 “大气污染防治”重点专项试点工作也已启动并进入实施方案编制阶段， 《征求意见稿》（2015）显示雾霾治理重点需要从以往末端治理为主向全过程控制转变。

雾霾作为近年来我国最严重的环境问题，日益受到社会各界的重视，目前学术界在如何进行雾霾治理方面观点不一，可以归纳为三个方面：①政治手段。例如Amy L.Stuart（2009）提出城市和郊区的工厂企业的排污行为都应受到政府、环保部门等相关部门的监督[2]；叔平 （2013）的研究中指出政府改变经济能源结构、改善城市规划布局、减少污染排放，推动新能源汽车是控制雾霾的根本途径[3]。②经济手段。贾康 （2013）认为经济发展是造成雾霾的要因，治理雾霾需要运用经济政策，通过税收改革、财政支出与补贴等措施共同推进空气质量改善[4]；任保平和宋文月（2014）从能源结构、经济结构以及经济发展方式等角度分析雾霾天气形成的经济机制，从提高经济增长质量等方面提出我国城市雾霾天气治理的经济机制[5]；马玉红等 （2014）系统分析了雾霾天气成因，从审计视角提出雾霾治理的意见，包括项目进度及资金拨付、使用情况，中小型燃煤锅炉拆改情况等[6]。③法律手段。为了应对伦敦严重的大气污染，英国政府于1956年颁布了世界上首部空气污染防治法 《清洁空气法案》，该法案对煤烟等排放做出了详细的规定[7-8]；美国于1955年通过了第一部联邦大气污染控制法规 《空气污染控制法》，1963年国会再次通过更全面的空气质量管理办法，并且根据不同地区的地形和气象的特点来制定不同的空气参数指标，加利福尼亚州制定了当时世界上最严格的机动车排放法规[9]；田红星 （2013）研究认为治不胜治的雾霾，促使环境法实现由问题驱动型到预防回应型的转向[10]；王春燕 （2013）研究认为要消除雾霾国家应颁布强制性的法律法规，加大处罚力度，完善执法制度，加强对政府官员的管理和监督，扩大环保法的宣传，增强群众的环保意识[11]。

国内外专家研究雾霾治理的成果虽较多，但大多从政治手段、经济手段和法律手段三个方面进行研究。雾霾治理手段单一且以末端治理为主，源头防治和过程控制相对较少。本文认为， “雾霾治理”的观念需要向 “雾霾防治”转变，而且需要建立政府、企业、公众等各个主体的协同创新、联防联控等综合防治的运行机制，由末端治理向全过程管理转变。雾霾污染产生于生产的全过程，因此有效地治理雾霾不仅要单纯地处理已经排放出来的污染，更应该从生产全过程入手，从源头上避免和降低可能产生的污染，生产过程中减少能源使用，如此做到对雾霾的综合防治。

二、 雾霾成因及危害分析

（一）雾霾成因分析

①以煤炭主导的能源结构。2013年我国原煤产量37亿吨，原油产量约2.1亿吨，天然气产量1175亿立方米，生产结构中原煤生产比重为76.1%，原油为8.7%，天然气为4.2%，非化石能源为10.9%。消费方面，2013年我国能源消费总量37.6亿吨标准煤，其中煤炭消费量37.4亿吨，石油表观消费量5亿吨，天然气表观消费量1685亿立方米，消费结构中煤炭消费比重为65.7%，石油为18.9%，天然气为5.5%，非化石能源为9.8%[12]。由此可见，无论是从生产结构还是消费结构看，燃煤是我国能源结构的主要推动力，燃煤造成的废气污染十分惊人。②机动车数量的迅速增加。截止2014年底，全国汽车保有量1.4亿辆，2013年为1.37亿辆，增长了2%[13]。私家车的不断增加造成汽车尾气的排放量逐年增加，解决机动车数量剧增带来的移动源污染是雾霾治理的必经之路。③工业排放的显著增加。2013年我国国民生产总值中第二产业产值占比43.89%[14]，远高于西方发达国家，而第二产业中的重工业占据相当大的比重。虽然我国相继出台了重化工业的污染排放标准，但水泥、工业炉窑、钢铁冶炼等多个重化工业领域要么没有排污标准，要么标准不严格，由此造成的工业排污成为雾霾形成的重要原因。④城市垃圾和建筑扬尘增加。随着经济不断发展和城镇化步伐的加快，城市垃圾和建筑扬尘不断增加，目前城市垃圾的主要处理方式是焚烧，垃圾焚烧释放出的有害物质，与城市建筑粉尘、道路扬尘一起，在潮湿、静稳的气候环境下极易形成雾霾。

（二）雾霾危害分析

雾霾天气造成的危害主要有以下四个方面：①对出行及人身危害，即是雾霾的出现在一定程度上会影响交通出行安全和驾驶员的路线，容易引起交通阻塞，发生交通事故，实践表明雾霾中的细颗粒物对人的呼吸系统和心血管系统危害很大，而且持续的雾霾天气会使人情绪低沉，萎靡不振，影响人们的精神状态，危害人类的身心健康。②对生态系统侵害，雾霾通过对太阳光的吸收与散射，导致太阳辐射强度减弱与日照时数减少，从而影响植物的吸收和光合作用，对生态系统造成很大程度的危害。③对人造环境危害，雾霾会对道路交通、电力设施及人们生活的环境带来负面的影响。④对国民经济与社会影响，雾霾是一种灾害性天气，对公路、铁路、航空、航运、工业及农业等会产生重要的影响。

总之，雾霾天气影响面广，破坏性大，对雾霾的治理具有紧迫性和必要性，而雾霾形成因素复杂多样，单一的治理手段效果不佳，基于全过程管理的雾霾治理深入到雾霾形成的根本原因，从源头上解决雾霾污染问题，具有全面性、动态性、彻底性，从而可实现 “雾霾治理”向 “雾霾防治”转变。

三、全过程管理的思想

（一）基本思路

全过程管理，分解来看包括：①源头防治：指的是使用更多的清洁能源，减少污染排放的可能性。②过程控制：指的是减少能源使用，以减少污染的产生。③末端治理：指的是通过污染治理设备和设施，处理已经排放出来的污染[15]。它不仅注重末端控制，更是将雾霾治理矛头指向污染源头，并且十分重视污染治理的过程控制。另外，本文的全过程管理思想也注重分析雾霾治理三大主体：政府、企业、公众的关系，并建立一定的市场机制约束三大主体间雾霾治理行为。基于全过程管理的雾霾治理区别于传统雾霾治理模式的特点在于它的治理角度的全面性、治理主体的广泛性、治理效果的彻底性 （如图1）。

（二）全过程管理的任务

全过程管理的总体任务是在全国范围内实现对雾霾天气的长期控制。这一总体任务下分为三大阶段子任务，分别隶属于源头防治、过程控制、末端治理。

源头防治子任务：这一阶段对雾霾控制起到根本性的作用。源头防治需要找到雾霾产生的根本性因素，比如上文提到的以煤炭为主导的能源结构，目前我国每年产煤达到40亿吨，这些煤炭一半流入电力企业，制造业排污量惊人，北方燃煤供暖也向大气中释放了大量有害物质。源头防治下需要改变我国长期不合理的能源结构。源头防治任务不仅要找到产生雾霾的根本原因，还要明确相关主体在这一阶段的阶段性职责。

图1 全过程管理基本思想

过程控制子任务：这一阶段对雾霾控制起到辅助性的作用。过程控制需要全面把握产生雾霾的因素，在雾霾治理的过程中加强监督，扩大制造业雾霾治理过程的透明度，明确政府、企业、公众职责，追踪政府在法律法规制定、实施上职权的履行情况，企业方面分析技术创新进程，从而减少化石燃料燃烧等。

末端治理子任务：这一阶段对雾霾控制起到基础性的作用。末端治理在现代雾霾治理手段中被广泛提及，末端治理的两大主要任务是做好工业减排和汽车尾气减排工作，这就需要政府部门制定严格的排污标准对重化工业加以约束，对产生雾霾的直接因素，如扬尘采取紧急治理对策，并建立雾霾紧急预警和防治应急预案。

四、基于全过程管理的雾霾综合防治模式构建

（一）全过程管理 “三个阶段”细分

雾霾形成因素复杂多样，单一的治理手段不能长期有效控制雾霾。雾霾控制理念应从 “治理”向 “防治”转变。对雾霾治理具体措施的科学分类有利于理顺各阶段的具体治理任务和各阶段任务间联动性，对源头防治、过程控制、末端治理的具体内容有更加深刻的认识 （如图2）。

图2 全过程管理 “三个阶段”细分图

源头防治：从源头出发，减少污染排放的可能性。化石燃料燃烧是造成雾霾的重要原因，雾霾治理需要从源头上改变我国能源结构，开发新能源，包括发展太阳能、风能、核能、地热能等清洁能源。汽车尾气排放是造成雾霾的又一大因素，开发新能源汽车是从源头上根除移动源污染的重要手段。城市垃圾焚烧以及周边农村地区焚烧秸秆带来的灰烬等有害物质传播也是造成城市雾霾的重要推手，需要探究垃圾无害化处理方法，学习西方先进的垃圾处理手段，让垃圾变废为宝。在城市周边的农村地区加强环保宣传，科普环保知识，采用更加科学的农业生产方式，减少由于秸秆焚烧、灰烬烟雾传递形成的雾霾。源头防治还应该关注城际雾霾污染问题，减少汽车等移动源带来的外来扬尘。

过程控制：雾霾治理过程的主旨是减少能源使用以减少污染的产生，企业在生产活动中应尽量减少化石燃料燃烧，以下是碳燃烧化学过程：

由公式①得出，碳 （C）在充分燃烧下仅产生二氧化碳 （CO2），由公式②、③得出，在燃烧不充分的情况下不仅产生二氧化碳 （CO2），还会有大量一氧化碳 （CO）产生，而一氧化碳 （CO）又是雾霾的重要粒子。因此，能源充分利用不仅能够减少化石燃料的燃烧、还可以减少一氧化碳的排放量，企业在燃煤锅炉研发设计上要充分考虑氧气的充足性和燃烧的彻底性。在生活燃煤方面，北方冬季供暖时间作出调整，相应缩短供暖周期，减少生活燃煤释放的污染物。制造业在实施雾霾治理中往往存在惰性和违规，加强过程监督有利于排除人的 “低效短视行为”对雾霾治理的负面影响。

末端治理：末端治理是被普遍承认的雾霾控制方式，它强调从污染排放的最末端实施控制，我国现阶段能源结构调整缓慢，做好末端减排工作无疑能够在短期内有效控制雾霾。末端治理的重要内容是工业减排和交通减排。解决工业排污问题的根本性措施是改变我国能源结构，基本性措施是提高废气净化和过滤设备技术水平，保障性措施是国家出台刚性排污标准并附带严格的奖惩制度。燃油车辆更需要安装尾气过滤装置，减少移动源的污染排放。路面扬尘和建筑粉尘也是引致雾霾的直接因素，政府及环保相关部门定期为城市路面洒水，敦促建筑商改变工作方式，“轻拿轻放”，定期清理建筑工地现场。

（二）全过程管理技术路线构建

基于全过程管理的雾霾治理思路注重雾霾的防治结合，将更全面的分析雾霾治理各方主体责任及其关系，技术路线可概括为：一个市场、三大主体、五大机制 （如图3）。

一个市场：我国所实行的市场经济机制并不是完全市场化，在坚持市场作为资源配置的基础性手段基础上不放弃政府的调节作用。因此，这里的一个市场不仅指市场的主导作用，也包含政府的辅助作用。西方通过市场化途径解决环境问题，建立排污权交易市场、征收庇古税，将环境问题引入市场机制中，大大提高了环境治理效率。我国雾霾治理问题尚未建立完整的市场交易机制，应学习西方先进的治理经验，由政府牵头建立排污权交易市场，吸引排污企业广泛参与，并将这一机制置于公众的监督之下。总体而言，市场是我国雾霾治理最有效途径，市场将雾霾治理的各个主体联系起来，具体包括雾霾治理需求方、雾霾治理供给方、雾霾治理监管方，公众既有雾霾治理的需求，同时也是雾霾治理的监督者，但由于公众的监督作用相对于政府的刚性监督较弱，这里只将公众归为雾霾治理需求方之列 （如图3）。

三大主体：政府、企业、公众是雾霾治理的三大主体，三大主体间通过全过程管理和市场机制联系起来。

政府是监管方，政府的监管作用主要体现在环保法律法规的制定，政策的实施、环境保护制度体系的建立。目前我国有60多万台工业锅炉排放没有标准，水泥炉窑排放标准和非电企业的排放标准相对于火电企业相对宽松，政府的排污标准政策具有不全面、不平衡性弱点，在目前雾霾治理十分迫切的背景下，政府首先要建立健全环境保护法律法规，对相关排污企业进行行业分类，根据各个行业发展特点制定适宜的排放标准。其次，政府要制定严格的法律法规执行体系，目前部分监管部门对企业排污视而不见、监管马虎、潦草行事，直接导致企业的减排设备形同虚设，减排效果不佳。再次，政府应建立雾霾治理保证制度，包括自身执行体系保障制度和企业排污奖惩制度，对于超额达标企业实行政府补贴，对排污不达标企业处以罚款等。最后政府作为市场经济的一份子，具有推动雾霾治理市场化职责，推动我国排污权交易市场的建立。

企业分为排污企业和第三方企业，其中第三方企业包括第三方中介支付机构和雾霾治理公司（如减排设备制造公司），属于雾霾治理供给者，为雾霾治理提供相应的设备、技术、资金和运营支持，而排污企业是雾霾治理需求者，在政府制定刚性排污标准压力下，排污企业有购买减排设备、进行设备维护等需求。企业内部分化出的雾霾治理供给与需求为我国建立排污权交易市场提供依据，也催生出我国雾霾治理市场多样化的商业模式，目前国内大气污染治理产业较为通行的商业模式有EPC、EPC+C、BT、BOT、BOOM以及DBO。EPC模式 （设计—采购—施工）在我国最早出现，脱硫产业在最初大多采用此模式，但EPC模式也存在竞争激烈带来的市场萎缩缺陷。随着我国雾霾治理呼声高涨，大气治理设备产业的不断发展。产业内部的商业运营模式出现创新。有实力的设备企业更倾向于BOT（建设—运营—移交）、EPC+C（设计—采购—施工，后期承包运营管理）以及BOOM（建设—拥有—运营—维护）。EPC+C模式是对单一的EPC模式的创新，即设备企业受运营企业委托，在项目完成后继续完成对整个项目的后续管理工作。BOT模式给予雾霾治理公司项目筹资和建设的全部职责，减轻了排污企业的资金压力。BOT模式相比于EPC模式具有更大的盈利能力。BOOM模式由雾霾治理公司负责项目开始到结束的所有筹资建设、运营和维护工作[16-17]。雾霾治理公司与排污企业可通过第三方中介机构取得联系，也可以采用招投标方式，后者更加市场化。对于排污企业在严格减排过程中的资金紧张问题可通过政府补贴和引入风投资金加以解决。企业中的雾霾治理供求双方的市场化行为有利于创新的商业模式的开发，从而使雾霾治理内生化，实现企业绿色管理。

公众是雾霾治理需求方，公众在生产生活中直接或间接地排放污染物，公众的排污源主要是生活排污和交通排污。生活垃圾的堆积和垃圾处理过程都会产生污染，北方居民的冬季供暖系统依靠燃煤驱动，燃煤释放出的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳等有害物质是雾霾形成的重要粒子。随着生活水平的日益提高，汽车的数目不断增加，2014年国内汽车保有量将近1.4亿，是2003年汽车数量的5.7倍，占全部机动车比率达到54.9%，比十年前提高了29.9%[13]。汽车尾气排放是造成雾霾的重要因素，汽车尾气处理装置面临巨大需求，公众出于交通出行、身心健康考虑对雾霾治理的呼声越来越高，也会由雾霾治理需求方变为监督方。

五大机制：基于全过程管理的雾霾治理需要坚持市场机制，需要协调政府、企业、公众的社会关系，处理好供需矛盾和监管责任，这就需要在市场机制下建立五大子机制来协调社会各方雾霾治理行为。政策保障机制的主体是政府，雾霾治理需求来源于政府严厉排污标准的制定和公众对 “清洁空气”的追求，政府的政策保障体现在雾霾治理的长期性、政府自身的执行性、政策法规的全面稳定性，更体现在市场化途径解决雾霾问题的坚定性。完善的排污权交易市场和庇古税都是政策保障机制的应有内容。信用契约机制主要体现在企业行为中，还包括政府与企业间的信任，排污企业和雾霾治理公司如果能建立长期的信任契约关系将大大提高雾霾治理效率，因为排污企业不用再花费更多资源了解雾霾治理公司的技术水平、设备报价、后期维护成本高低，信任契约的方式使得供需双方默认降低成本实现 “共赢”。竞争谈判机制出现在同类业务企业中：第三方中介支付机构之间、雾霾治理公司之间抑或排污企业之间。例如，供需双方目前采用的商业模式主要是招投标方式，排污企业面向雾霾治理公司招标，雾霾治理公司为了中标纷纷展示雾霾治理经验与水平，形成激烈的竞争态势，最终通过竞争谈判能者胜出，优胜劣汰。利益分配机制倡导 “双赢”的商业理念，一方主体若只追求自身利益最大化，盲目报价，压缩业务合作者利益，即使在一次博弈获得成功后，后续博弈也将以失败告终，雾霾治理各方主体应具有长远眼光、肩负环境保护社会责任，建立 “双赢”的利益分配机制。监督激励机制号召雾霾治理的全民监督，政府需建立奖惩制度和补贴制度。对资金紧张的中小排污企业给予一定的减排补贴，对超额完成减排标准的企业实施奖励，对排污不达标企业进行处罚[18]。

五、政策建议

全过程管理以更加开放性、动态性、全面性的视角深入雾霾治理的方方面面，倡导 “雾霾治理”向 “雾霾防治”转变。政府、企业、公众作为雾霾治理的责任方具体定位和任务不同，但在改善空气质量目标上殊途同归。根据全过程管理分析框架结合我国雾霾治理经验提出以下雾霾治理政策建议。

①改变能源结构，开发清洁能源。长期以化石燃料燃烧为主导的能源结构使我国环境日益恶化，雾霾频发，雾霾的综合防治需从源头入手，首先改变我国对化石燃料的长期依赖，开发太阳能、风能等清洁能源。②创新商业模式，提高治污效率。雾霾治理目前的商业模式由EPC模式逐渐创新而来，创新能够根据大、中、小企业各自的雾霾治理需求、资金充裕情况等设计实用性、高效性的商业模式，提高雾霾治理效率。③完善政府职能，加强市场引导。政府要建立保障性制度规范雾霾治理市场，继续出台各个行业污染排放标准，牵头建立健全的排污权交易市场，明确自身定位，做雾霾治理的 “守夜人” 而非 “主人”。④ “三个阶段细化”，全面综合防治。全过程管理的雾霾治理包括三个阶段，明确三个阶段的阶段性任务和阶段性细则可以更深刻的把握雾霾治理的全部内容，加快从 “雾霾治理”向 “雾霾防治”转变，从而通过综合防治手段实现对雾霾的长期控制。

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