顶层设计

贾锋昌

2012年12月8日，十八大换届后不足一个月，中共中央总书记习近平第一次出京即奔赴深圳莲花山，向邓小平铜像敬献花篮，并在铜像后种下了一棵愿望树。那棵愿望树，代表了习近平的决心和信念：坚定不移改革开放，而且要有新开拓。

上任伊始，习近平就强调，全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，注重改革的系统性、整体性、协同性。在掌舵中国、绘制改革蓝图的两年时间里，他继续强调：要从全局看问题，真正向前展望、超前思维、提前谋局。

顶层设计，整体谋划，成了新一代领导人推进改革的显著特色。

中央领导小组主导全面改革

当日之中国，又到了改革的十字路口。这些年，医改、教改、税改、车改等改革成绩不小，但在往深水区迈进时，总是遇到种种困难。这些困难背后隐藏着拦路虎：不合理的权力与市场关系，孽生的庞大的利益集团。它们基本都与利益调整有关，而且，这些利益关系本身就相互联系、相互制约，很难就其中一个方面提出改革方案。

新一届领导人已经认识到改革的必要性。习近平在作十八届三中全会决定说明时曾讲过，改革“障碍往往不是来自体制外而是来自体制内”。一些利益既得者获得了不少名目繁多、形态各异，但实实在在、真金白银的利益。尽管这种利益格局既不公平又不可持续，却正如总理李克强所说的“触动利益要比触动灵魂还难”。

要想打破这一格局，没有一个高居各方之上、既有权威又相对超然的机构，很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点。“这就需要顶层推动，需要将相关的难点问题置于同一个框架之中，进行改革顶层设计。”中国服务经济与管理研究中心主任陈宪教授说。

十八届三中全会之后，中央新成立三个中央领导小组。无一例外，习近平均担任三个小组组长。“中央层面，总书记、总理在小组里担任重要职位；各省也会安排对口的机构做改革协调和推进工作，并由党委‘一把手牵头小组的各项工作。领导小组在同级政府里属于规格最高的机构之一，有助于改革的全方位推进。”中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙说。

中央全面深化改革领导小组下设经济体制和生态文明体制改革专项小组、民主法制领域改革专项小组、文化体制改革专项小组、社会体制改革专项小组、党的建设制度改革专项小组和纪律检查体制改革专项小组，涵盖了政治、经济、法制、文化、社会以及党的建设、组织纪律等各方面；并且各地区、各部门都要指定一个机构负责改革工作，主要领导同志要亲自抓。

在中央全面深化改革领导小组第一次会议上，习近平强调，小组的责任就是把党的十八届三中全会提出的各项改革举措落实到位；领导小组要站在国内国际两个大局、党和国家工作大局、全面深化改革全局来思考和研究问题。

综观第二次至第四次会议，中央全面深化改革小组对文化体制、司法体制和社会体制改革、财税体制改革以及户籍制度改革均有部署与安排，以及包括央企负责人薪酬制度改革、考试招生制度改革、推动传统媒体和新兴媒体融合发展等都被列入。

“所有与改革有关的部门，都由中央统筹协调。中央全面深化改革领导小组相当于一个改革的总指挥部，确保改革的系统性、整体性和协同性。”国家行政学院教授、博士生导师许耀桐说。他认为，领导小组成立后，可以改变原来经济体制改革“单兵突进”的局面，政治改革、社会改革、文化改革等各方面改革将统筹考虑，全面推进。

中央网络安全和信息化领导小组也同样着眼于全局。在小组第一次会议上，习近平强调，领导小组要发挥集中统一领导作用，统筹协调涉及经济、政治、文化、社会及军事等各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，不断增强安全保障能力。

同样，2014年3月15日成立的中央军委深化国防和军队改革领导小组，职责是统筹深化国防和军队改革，这就要求全军要把思想和行动统一到党中央和中央军委的决策部署上来。10月31日召开的古田会议上，习近平就深刻指出：“坚持从思想上政治上建设部队，是我军建设的一条基本原则，是能打仗、打胜仗的政治保证。过去我们是这么做的，现在也必须这么做。”新形势新任务，要求人民军队把思想政治建设抓得更加扎实有效，永葆人民军队性质、本色、作风，才能确保人民军队永远立于不败之地。

最多的改革当属经济领域。从公开的新闻报道来看，十八大之后，中央财经领导小组共召开八次会议，第五次会议研究的是水安全问题，第六次会议主题是研究能源安全战略，第七次会议研究了实施创新驱动发展战略，第八次会议研究丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路规划、发起建立亚洲基础设施投资银行和设立丝路基金问题。习近平循例担任中央财经领导小组组长并不意外，由他统抓经济工作，有利于冲破各种既有利益格局的禁锢和局限。

梳理发现，在我国的治理结构中，至少有18个类似中央财经小组的议事协调机构，拥有跨部门的协调权力。各个小组特别是十八届三中全会后新成立的小组，为“顶层设计”提供了强有力保障。

顶层设计成果斐然

2012年11月29日，习近平和新一届中央政治局常委们集体参观国家博物馆的《复兴之路》展览。展览讲述中国人在苦难中，为民族复兴而进行的抗争和探索。展览墙前，习近平讲述着他的中国梦。“每个人都有理想和追求，每个人都有梦想，现在大家在讨论中国梦。何为中国梦？我以为，实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代最伟大的中国梦。”

“梦想”点燃国人期盼，“复兴”沸腾国人热血。只一晚，“中国梦”迅速成为街头巷尾最火热的词语，还引发海外华人抒发爱国情怀。习近平正带领中国人民起航中国梦。

计划生育政策放松了，劳教制度废止了，国家安全委员会也成立了。显然，这仅仅是改革舞台的幕布而已。在掌舵中国的开局两年中，中国不断推出的改革成果斐然，“习式新常态”正逐步形成。

中央各种关于禁止修建楼堂馆所、清退用房的新规定，多达30余条，几乎每月一条。这绝非“小修小补”：从细节小事上管严管实，别幻想变革只是一阵风。中央八项规定出台后，公务接待中大吃大喝、铺张浪费大幅减少，“豪宴”变“家常菜”、“燕鲍翅”变“小炒肉”；会议时间紧缩，会风简朴，紧张充实，领导讲话言简意赅，会风文风得到很大改进。

政府简政放权下放达600多项，对目前仍保留的审批事项，公布目录清单，清单之外的一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。推行户籍改革，取消农业户口与非农业户口性质区分，打破了二元户籍制度。不动产确权登记明确“城乡统一”，打破了二元化土地制度，以建立城乡统一的建设用地市场、改革完善宅基地管理制度。

这两年，也是“大国外交年”。从设定东海防空识别区、常态化巡视钓鱼岛、对美启动新型大国外交、出访亚非拉，再到对周边国家施展点穴式外交，欢迎周边国家“搭中国便车”，中国特色的大国外交之路已跃然纸上。

自从明确“老虎苍蝇一起打”理念后，周永康、徐才厚、令计划应声落马，反腐呈现常态化、无死角、无盲区特征。改革和完善巡视制度，专项巡视成为新常态，巡视组组长取消“铁帽子”，实行一次一授权、一次一任命……

而在这一系列改革规划中，最不一般的当属依法治国。依法治国写入十八届三中全会改革决定，又成为四中全会主题。习近平一再强调，要“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。即便是眼下大刀阔斧的反腐风暴，最终也将纳入法治轨道，“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

人民日报客户端2014年11月13日发文称，“习式风格”已经形成，他是中国大国道路的新设计师。

“四个全面”吹响集结号

一个设计师是否优秀，不仅在于其作品能否当下收获赞誉，更在于能否经受住时间考验。而要迎接这种考验，必然要在设计之初就见微知著，把控大局，经略未来。

近日，在江苏调研时，习近平强调，要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。”在不同场合，习近平就这“四个全面”作出过一系列论述，而在公开报道中，将“四个全面”并提，这还是第一次，意蕴深邃。

从时间轴来看，“四个全面”是在不同高层会议场合逐步提出的。2012年11月十八大提出了全面建成小康社会，2013年11月十八届三中全会提出全面深化改革，2014年10月四中全会提出全面推进依法治国。全面推进从严治党是2014年10月8日在群众路线教育实践活动总结大会上提出来的。不难看出，习近平对于总体方略有着系统深邃的战略思考，有章有法，思路清晰。

有专家表示，全面建成小康社会是党的十八大提出的总目标，而全面深化改革与全面推进依法治国，则如大鹏之两翼、战车之两轮，共同推动全面建成小康社会奋斗目标顺利实现。这个过程中，全面从严治党则是各项工作顺利推进、各项目标顺利实现的根本保证。

“四个全面”的提出，意味着当前和今后一个时期，党和国家各项工作关键环节、重点领域、主攻方向更加清晰，内在逻辑更加严密。“四个全面”将成为未来治国理政的总遵循，今后的工作重点将是这份顶层设计图之下，逐步骤、逐领域地加以细化、深化。对此，新加坡学者郑永年指出，习近平不是完全在考虑自己，他考虑的并不是两个任期的事情，要做的就是考虑后面30年的事情。

回想2012年11月15日，新当选中共中央总书记的习近平与其他6名常委与中外记者见面。他说：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”

为了这个目标，他一直在奋斗。