浅谈农业综合开发土地治理项目工程监理

●王友叶

浅谈农业综合开发土地治理项目工程监理

●王友叶

农业综合开发土地治理项目是党中央、国务院为加强和保护农业发展作出的一项重大战略决策，是市场经济条件下财政支农的重要手段。既改善了农业基础设施条件，又能促进农业生产，增加农民收入。但是在项目监理过程中也存在一些不足，本文结合农业综合开发土地治理项目工作实际,就如何更好地实施农业综合开发土地治理项目工程监理提出了几点认识与建议。

实施农业综合开发土地治理项目，是加强和保护农业发展的一项重要决策，是一项“民心工程”。加强工程建设监理，是保障农业综合开发项目合规实施、资金合理列支、工程建设质量的重要举措。近年来，通过研究对部分项目监理实施过程中出现的问题，笔者认为，要使监理工作真正落到实处，监理效果得到充分发挥，监理的组织形式、方式方法需作一些调整，监理人员的综合素质需进一步提高。

一、农业综合开发土地治理项目工程监理存在的问题

第一，思想认识不统一。有的农业综合开发办公室（以下简称农发办）对推行监理制认识不到位，没有弄清楚监理单位服务的主体对象和被监理的主体对象，认为花钱买了“分外”的工作，对推行监理制工作不主动、不扎实，工作研究不深入，缺乏创新意识。有的对实行监理制不能正确认识，认为农田水利建设一直以来就没有请监理的，这样就可以省下监理费，多搞些建设，与大的水利工程、市政工程相比，实行监理纯属“多余”。有的施工企业主认为实行监理制是既花钱又费事的活，好像给自己找了个“监工”，不仅列支了工程支出，浪费了资金，又束缚了自己的手脚。有的监理人员责任心不强，认为监理工作是“找茬”的事，为了少得罪人或不得罪人，睁一只眼，闭一只眼，过得去就行，质量由农发办和建设单位把握，自己能少承担就少承担，能不承担就不承担，导致部分工程质量存在瑕疵或者问题，而不去制止。

第二，委托监理的主体不明确。当前，主要是由省级农发办委托，市级农发办通过招标来选取符合资质的监理单位，从而确定监理单位名录，监理单位名录确定后，市级农发办与名录上的监理单位签订监理合同，确定合同范围和事项，监理单位与有项目的县级农发办签订监理协议，协议签订后再到市级报销监理费用。从上述过程可以看出，三级农发办均涉及委托过程，导致不能明确唯一的委托监理主体，未明确哪级农发办对监理单位进行考核和奖惩，也未明确监理单位到底需要为谁负责，致使出现 “九龙治水”的局面，管理出现交叉地带，监督与管理权责不明。

第三，奖惩机制不健全。依据现行规定，委托监理合同由市级农发办与监理单位签订，监理费金额在合同中已经明确，而区县农发办与监理单位签订的协议中则明确，县级农发办对监理费用支出有审核和签认权。监理费用是上级确定的，写在合同中，又没有完善的考核奖惩办法和明确的监督主体，即便是有，省市级农发办因为工作的性质，也很难进行有效的考核。监理人员如果没有很强的责任心，就很容易出现干好干不好一个样的现象，既不能充分调动监理人员的积极性，也使县级农发办很难进行监督和管理。

第四，项目监理把控程度需加强。由于土地治理项目的特殊性和季节性，使得项目施工面广量大，“多点开花”，全方位、无缝隙的监理不现实，成本也过高，导致出现重工程质量监管，轻工程进度把关；重面上工程监管，轻隐蔽工程监管，综合统筹不够，不能协调推进，耽误了工程，也使部分工程的质量存在问题，最终导致整个工程质量不达标或者使用寿命缩短。

第五，监理人员参差不齐的专业素质不能满足监理需求。农业综合开发工程监理技术水平要求不是太高，但涉及水利、农业、建筑、电力、林业工程和经济管理等多方面的专业知识，不仅需要全面的专业知识为依托，而且要求监理人员必须熟练掌握财政资金管理的各类政策，以及财政对农业综合开发项目的政策规定和相关要求，没有上述知识作铺垫，监理起来不但费工费力，而且不够专业，不能及时发现监理过程中出现的问题，提不出建设性的意见。目前，由于农业综合开发自身的特点，选择监理单位的面比较窄，真正熟悉农业综合开发政策规定、掌握工作程序和工程建设标准、综合素质高、从事农业综合开发工程监理经验丰富的监理人员十分缺乏，监理起来无从下手，有心无力。

第六，不细致的设计导致监理变更。虽然土地治理项目经过十多年发展，已经有了较大进步，但项目设计方面依然存在一些问题。一是在中型灌区节水配套改造项目设计方面，存在对项目区水文气象把握不够、水资源现状调查不足、供需平衡点计算不准和应急应对情况分析缺乏等问题，导致可能出现可利用的水资源量达不到或者不满足项目设计的最大灌溉面积，限制了项目的充分发挥，出现了项目利用不足，甚至是闲置现象，导致了资金浪费。二是在中低产田改造项目方面，对项目区的土壤成分的分析不够，缺少丰富的土壤成分数据，导致土壤改良所采取的测土配方措施的依据不充分、数据资料不实、改造产田的效率不高等。由于有些项目的前期设计等不够细致，使得部分项目在实施过程中不得不变更设计，改变施工计划，致使监理工作也不得不改变监理计划或者重新规划监理，增加了监理的不确定性和随意性，致使监理缺乏统一的规划和应对，出现遗漏也就成为可能甚至是必然。

二、提升农业综合开发土地治理项目工程监理质量的对策建议

第一，给监理一个准确的定位。要通过各种宣传途径，广泛宣传农业综合开发土地治理项目工程建设推行监理制的重要意义，统一大家的思想认识，使大家充分认识到搞好监理工作既是农业综合开发自身发展的需要，也是项目区群众的良好愿望，更是市场经济条件下，农业综合开发事业发展的客观要求，监理制度是整个项目管理制度的重要组成部分。各级农业综合开发办事机构应当明确：监理服务的主体对象是县级农发办，被监理的主体对象是施工企业主。作为监理单位，要充分认识到监理是有合同约定的，是要对工程建设质量承担一定责任的，不是多余的。

第二，采取更加灵活的监理方式。农业综合开发土地治理项目工程有其自身的特性：一是空间位置分散、战线长。一个万亩土地治理项目区，空间相对距离至少在几公里，实施监理的空间跨度大，项目实施前和实施过程中，田间道路崎岖不平，多数地方无路可走，交通十分不便。二是单项工程多、工程量小、投资少、布局分散。农业综合开发土地治理项目凡财政投资10万元以上的主要单项工程均纳入招标范围，凡实行招标的主要单项工程都要实行监理，主要包括小型水库、拦河坝、蓄水池、排灌站、机电井、防渗渠道、地下管道、机耕路、桥涵闸、机械深翻平整土地和林业措施中植树等十几个单项，仅桥涵闸就有几百处，工程遍布整个项目区，投资从几千元到几十万元不等，工作量很大，牵扯面较广。三是优先选择本地监理机构。由于农发工程涉及多项治理措施，各治理措施的施工对时间的要求不统一，田间工程受农时季节性影响，有的工程还受汛期的限制，工程跨季节、跨年度施工，监理的时间不集中，跨度大。由于本地监理单位食宿和交通比较容易解决，对当地情况相对熟悉，监理成本低于外地监理单位，在同等条件下，应优先选择本地监理单位进行监理。鉴于监理服务的主体对象和被监理的主体对象的实际，建议将监理单位的选择权和监理工作的主要管理权下放到县级，同时，明确省级和市级农发办的监督责任以及权利义务。

第三，制定考核奖罚办法。一是制定完善相关政策制度。鉴于农业综合开发土地治理项目工程建设具有自身特点，套用其他行业的标准，可能会与实际脱节，增大监理成本。建议尽快研究制定有关监理技术标准、操作规程，明确工程项目质量检测评价方法，使监理工作制度化、科学化、标准化。二是完善工程监理费付费方式。农业综合开发土地治理项目工程建设监理费实行考核奖惩机制，按照中标财政资金总额的2%计提，由县级农发办根据对监理单位的考核情况控制使用，计入工程成本，实行县级报账提款制。具体操作方法是：县级农发办按实行监理的土地治理项目工程财政资金总额的2%列支监理费，按中标监理费基础数额与监理单位鉴定监理合同，基础数额一般不超过实行监理的土地治理项目工程财政资金总额的1%，由县级农发办根据对监理单位的考核情况确定奖罚数额，其中超出基础数额的奖励数额部分应报市级农发办批准，结余部分按有关规定执行。三是制定考核奖惩办法。县级农发办是监理监督主体，应按照农业综合开发土地治理工程项目质量检测评价方法，结合自己的实际，制定具体评价管理办法，考核评价项目的监理工作，促使监理单位牢固树立质量意识、标准意识、担当意识、责任意识和良好的职业道德，从而保证服务质量。

第四，加强人员业务知识培训。监理人员的业务素养和专业水准，对工程质量的提升起关键作用，因此努力提升监理人员的专业修养，是各级农业综合开发办事机构当前需着力加强的工作任务。各级农发办要加大技术培训工作力度，制定工作流程，并帮助监理工作人员熟练掌握工作流程，抓住农业综合开发项目的特点，熟悉财政资金使用的政策规定，提高项目资金使用效率。监理人员要认真学习业务知识，努力提高自身的综合素质，虽然监理人员在某个方面是行家，但由于农业综合开发的综合性，要根据自身的专业来补充农发工程监理所需要的诸如建筑、水利、林业等其他方面的知识，不断丰富和完善自己，进一步提高监理水平。

第五，确保工程招投标制不折不扣地落到实处。县级农发办要严格执行工程招投标制，选好选准工程施工单位，坚决杜绝招投标走过场，出现人情标、关系标的现象。招标文件的审查、招标的全过程应允许工程监理跟踪，及时了解中标单位的有关资质、施工水平和施工项目计划书编制的细致程度等，为以后的监理做好前期评估，从而为确定下一步监理工作的重点提供参考和依据。

第六，实施监管和监理相结合的监督制度。项目管理部门要杜绝委托监理合同一签了之，对项目的进展等情况不再过问，应该积极沟通和对接项目三方，随时关注项目监理进展，进一步强化监管，严防出现监理变更指令替代计划管理的现象。同时，发挥当地监督的优势，考虑从开发乡镇水利站抽调1-2名技术人员，开发项目村选择1-2名责任心强、威望高的老党员、老干部参与项目工程质量监管，真正做到监理和监管相结合，弥补监管缺口，确保做到施工监管充分有效。

第七，制定详实的项目监理计划书。在土地治理项目开始建设之前，工程监理单位应该对照施工项目方案，实地勘察项目，结合工程量、地形地貌和季节等因素，制定详实的项目监理计划书，把握好项目监理的节奏和重点，通盘考虑监理过程中存在的问题，明确项目监理的重要节点，同时对项目施工临时修改制订应急预案，确保工程监理不缺项、不漏项。■

（作者单位：山东省日照市财政局）

（本栏目责任编辑：王光俊）