推进财政支出绩效监督评价的思考

2015-01-21聂宗义蒋建华张红岩

财政监督 2015年30期

●聂宗义蒋建华张红岩张涛

推进财政支出绩效监督评价的思考

●聂宗义蒋建华张红岩张涛

财政支出绩效监督是指运用科学、规范的评价方法，依据一定的原则，按照统一的评价指标和标准，对财政支出运行过程及效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判，并通过绩效评价找出财政支出决策和执行中的问题以及提出改进的方向，将绩效评价结果作为财政资金分配的重要依据。随着以编制部门预算为主的预算编制体系、国库集中支付为主的预算执行体系、绩效评价为主的预算监督体系组成的公共财政管理体制的建立，财政支出绩效监督评价已经成为公共财政管理体制的重要组成部分，是推进政府管理效率、资金使用效益和公共财政服务水平的重要手段。

一、开展财政支出绩效监督工作的重要性和必要性

财政支出绩效监督是完善财政管理的重要内容，是财政支出管理的深化与延伸，是财政监督工作的重要发展方向。当前，财政收支矛盾依然突出，财政支出继续呈刚性增长态势，政府性负债比重正在逐步加大，给政府及财政部门带来新的压力。加强财政支出管理，提高财政资金使用效益，积极推行财政支出绩效评价，是财政改革与财政管理面临的一项新任务。对于调整财政支出结构，缓解财政支出压力，提高经费使用效益，促进构建和谐社会，有着重要的实际意义。

（一）绩效监督评价是加快政府职能转变的客观需要

政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。财政资金是政府性资金，实际上是老百姓的钱，财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求，符合人民群众的利益，今后财政支出重点要放在公共事业领域，如社会事业发展、基础设施、社会保障等。财政支出绩效监督评价的本意是以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量，是体现公共财政投向结果的一种管理理念和管理方式，目的在于提高政府支出的管理效率、资金使用效益和公共服务水平。因此，通过绩效监督评价，优化财政资源配置，提高财政支出效益，用有限的财力最大限度地满足公共管理需要，解决好事关人民群众切身利益的根本问题，在客观上也是政府职能转变的需要。

（二）绩效监督评价是提高财政资金使用效益的内在要求

随着经济社会的不断发展，财政收入快速增长。财政在确保解决“吃饭”问题的前提下，可以有一定的资金用于“建设”。“建设”与“吃饭”不同，必须更讲求效益。花钱要搞清楚资金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。财政部门将大量资金用于项目建设，这在客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量财政资金的使用效益，即绩效监督评价。特别是财政专项资金支出，通过建立科学的评价指标和评价方法，对财政专项资金进行绩效评价，可以促进部门和单位树立使用财政资金的绩效理念，从而进一步强化财政资金使用效益。

（三）绩效监督评价是引导社会资源有效配置的重要杠杆

财政资金特别是财政专项资金，不仅体现政府投向对经济社会发展的直接作用，而且是引导社会资源有效配置的重要杠杆。因此，财政专项资金投入决策的合理性和科学性，不仅直接关系到财政在经济社会发展中的作用，而且影响到社会资源的合理配置和投入方向。通过财政支出绩效监督评价指标体系和评价方法，对财政专项支出的经济性、效率性和有效性进行科学评价，不仅可以提高财政支出项目本身绩效和配置效率，而且可以使财政资金更好地发挥“四两拨千斤”的作用，从而优化社会资源的配置。

（四）绩效监督评价是完善公共财政体制的实际需要

在公共财政框架下，预算编制、预算执行和预算监督三分离是公共财政框架的基本要求。财政支出绩效监督评价采用科学规范的评价制度体系，通过“跟踪问效”的方式，对财政资金运行过程及其结果进行科学分析和综合评判。目前以绩效监督评价为重要手段的预算监督机制正在逐步形成，它将成为公共财政管理的“三驾马车”之一，共同规范财政资金的使用与绩效。

（五）绩效监督评价是强化财政监督的历史性要求

财政分配活动既然是以国家为主体凭借政治权力而进行的，在财政分配过程中，就必然会形成国家主体对其他相关主体的一种控制和制约关系，这就是财政监督。广大纳税人作为委托人，出于对公共产品数量及质量的需求，对于公共支出会有强烈的绩效关注，这是加强财政绩效监督之原动力所在，也是一个政府维护其受拥护程度、合法性的基础。长期以来，财政监督侧重财务合规性检查，忽视对绩效的监督，对资金的分配效果、资金使用效率以及产出结果缺乏监督和考核，普遍存在预算约束软化、项目投资失控、资金运行效率低下等问题，造成大量低效和无效投资。一些盲目投资、低绩效投资所带来的损失，甚至比财务违规造成的损失大得多。所有这些急需我们引入绩效监督理念，更加敏锐而不是机械地去监督财政支出。另外，近几年财政预算管理改革取得丰硕成果，预算资金更加综合，预算细化程度明显提高；连续多年的会计信息质量大检查，各单位会计基础工作得到改进。这两方面都给财政绩效监督创造了条件，也提出了历史性的要求。

二、开展绩效监督评价的难点分析

从近几年实践情况来看，绩效监督工作的效果还不理想，主要是由于当前绩效监督环境基础还很不完善，存在现代财政观念、绩效监督法规制度和财政绩效监督技术等因素的制约，实施绩效监督评价还存在较多的难点。

（一）绩效监督法律法规不够健全

我国目前还没有一部全面系统规范财政监督活动的法律法规，相关的一些规定散见于《预算法》、《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之中，缺乏整体性、系统性。财政支出绩效监督的法律规范更是明显空白。有关财政支出绩效监督主体、组织实施、工作程序、财政资金分配和使用效果的责任追究、跟踪问效等方面均没有相应法律规定，没有形成制度化和系统化的监督工作机制，整个绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障。当前一些关于绩效监督工作的思考，在各地财政监督机构中进行，也出台了部分框架性、原则性的规范文件，但大部分地区还没有将绩效监督列入当前实质性的工作部署中。

（二）绩效监督评价的氛围还未形成

传统计划经济体制下，政府资金的管理往往是粗放式的。在财政资金的监督审计和考核方面，对有关财政支出绩效监督的基本理论认识不清晰并缺少基本共识，一些官员和民众仍缺乏公共性、效率化的现代财政观念。部分部门和单位对绩效评价工作的重要性和意义没有引起足够的重视，还没有形成绩效评价的理念。长期以来，在财政资金分配和使用过程中，存在“重安排、轻监督，重争取、轻管理，重使用、轻绩效”等一系列问题。部分单位还存在着“会哭的孩子有奶喝”的习惯思维，有很多项目没有按照时间进度开展项目的实施，部分项目资金没有严格按照规定的用途使用。

（三）绩效监督评价标准难以建立

绩效标准是管理部门或检查人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，绩效监督评价指标体系是衡量被监督单位或项目绩效高低的尺度。政府追求的公共目标是多元的，这些目标处于不断变化之中，并且很多内容难以量化，导致公共部门及公共支出绩效指标和标准很难设定，为编制和实施绩效预算造成很大的困难。指标体系和评价标准的缺乏，制约了绩效监督工作的开展。也可以说，公共支出目标的多样性和难衡量，是其评价标准难以建立的根本原因。如何从科学角度，突破经济发展水平、技术手段、认知和主观决策限制，建立一套科学、系统和完整的绩效监督指标体系和评价标准，综合评价财政支出的经济效益、社会效益、环境效益以及政府绩效，是财政资金绩效监督评价的重要目标，也是当前开展绩效监督评价工作的难点。

（四）绩效预算管理模式尚未实施

由于我国真正推行绩效预算管理还需要一个过程，在项目预算中缺乏科学的前期项目论证，中期记录也很少，有些还局限于先确定资金、再论证项目的现象；地方财政预算的编制、执行、监督各方面都存在不规范的现象，也影响绩效预算的推行。在预算编制方面，自主性和可预见性较差。在预算执行方面，国库集中收付、政府采购、收支两条线等管理体系尚不完善。预算监督体系不健全，财政管理上合规合法性监督多，绩效关注少。部门单位只管要钱，不讲绩效的现象仍在一定程度上存在。这些问题不但使违规操作成为可能，严重影响了财政资金的使用绩效，也制约了绩效监督工作的深入开展。

（五）绩效监督评价资料取证困难

实施绩效监督和其他检查工作一样，必须收集能证实被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的有关数据，为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料载体，绩效监督的具体分析评价工作建立在所收集资料的基础之上才具说服力。这些资料包括财务资料、业务活动的背景资料、职能职责等目标资料；被监督单位完成目标的各种方法及目标完成程度的活动资料；为有效完成目标而采取的程序和控制措施等资料。除此之外，监督人员还必须收集有关管理中铺张浪费、效率低、效果差的证据。在绩效监督实践中，被监督单位的资料往往不齐全，绩效问题界定不清是我们近期试点绩效检查报告的普遍缺憾。另外，会计信息失真、财务管理水平较低，项目支出核算不清晰，也使得证据难以被准确、充分的收集。目前还没有建立起搜集这些数据和资料的有力途径，也没有完备周密的数据分析系统，影响绩效管理工作的开展。这样，致使绩效监督中责任难以落实，检查结论被质疑的可能性大，检查风险也相当大。

（六）绩效监督评价队伍有待加强

绩效监督工作涉及面广，具有较强的技术性，需要相关工作人员既熟悉财政支出方面的法规，有较强的综合分析判断能力，又要非常深入地掌握一定的宏观经济决策、经济管理以及与财政支出相关行业等方面的专业知识。目前大部分财政管理部门的人员虽然对财务会计实务知识了解较多，但理论基础薄弱，缺乏管理、生产技术等方面的专业知识，对绩效评价的方法和理念较为陌生。而部分财政监督人员的知识结构、专业素质、工作能力与开展绩效监督的要求还有很大差距。

三、有效开展绩效监督评价工作的思路

财政部《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》，明确要求各地探索建立预算绩效监督评价体系。把绩效监督管理理念与方法引入财政支出管理，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效监督评价体系。从理论上讲，财政资金绩效是衡量我们理财能力和水平的重要标准。用好纳税人的钱，千方百计把钱用在刀刃上，努力提高使用绩效，是公共财政的本质要求。要进一步强化财政资金的绩效意识，优化公共财政的支出结构，大力推进和改善专项资金绩效评价工作。从现实角度来说，部分地区的财政支出绩效评价工作尚处于探索阶段。由于绩效评价是一项全新的工作，难度较大，并且没有现成的经验可以借鉴，因此需要认真加以总结，务求实效，不断创新，努力推进财政支出绩效评价工作的深入开展。

（一）准确定位绩效监督目标

从总体上来说，当前开展绩效监督评价，就是为了“完善财政管理、深化财政改革、保障资金效益、拓宽监督视野”，真正实现最广大人民的根本利益。

1、完善财政管理。从财政管理基本职能来说，监督本身就是管理（计划、组织、领导、控制）的一部分。在日益讲求财政支出效益的今天，只有加强绩效监控，责任才可能得以落实。在预算管理中，缺乏有效的绩效监督，就是放弃对预算执行效益信息的收集，既无法掌握预算是否被有效执行，也难以评价预算本身的效益性与合理性。

2、深化财政改革。当前财政改革不断深化，无论是部门预算、国库集中收付、政府采购，还是更早的收支两条线、会计委派等，各项改革给出了许多操作层面、程序化的规定，是实现财政资金安全效益的重要手段，而绩效监督将有效深化这些改革，使之更接近目标，并能有效检验和巩固各项改革的成果。

3、保障资金效益。当前频繁凸现的诸多财政绩效问题，无论发生在哪一层面、哪个部门、哪个单位、哪个项目，财政部门都承担着不同程度的责任，加强绩效监督，才能敏锐地把握管理动态，发现效益缺陷，实现财政资金的绩效提升和管理改进。

4、拓宽监督视野。历经多年大检查和数次机构改革后的财政监督部门，必须有效承担“服务财政管理、促进财政改革、维护财经秩序”的重任，积极围绕财政中心工作才有生命力。财政监督部门通过近几年的会计信息质量检查，取得了积极成效，通过财政资金的专项检查，维护财政资金的安全。如何在新的领域拓宽财政监督视野，丰富财政监督手段，提升财政监督水平，绩效监督创造了机遇也带来了挑战。

（二）尽快完善绩效监督基础

1、转变管理理念。随着经济社会快速发展，财政规模不断扩大，财政支出效益成为社会关注的焦点。财政管理部门应当及时转变观念，转移工作重点，将对财政资金效益的监督作为更重要、更实质性的工作内容。努力实现政府管理理念，从投入导向型向绩效导向型转变。

2、加强制度建设。财政监督部门应结合实际工作，并借鉴国内外经验，研究制定绩效监督操作流程、绩效监督示范标准，构建一系列制度、机制规范化的平台。

3、规范预算管理。开展财政支出绩效监督工作不同于以往的合规性和安全性检查，一般需要将支出完成后的结果与支出前的状况进行对比分析，从而界定支出带来的效果。这就要求我们清楚地掌握支出的背景情况、支出的具体内容、项目完成后的结果鉴定等资料，因此财政支出要编制部门预算，全面反映项目单位的各项支出；要力求支出预算的细化，能够详实准确反映项目建设整体情况。应当进一步细化预算指标管理，在全部财政资金投入、功能目标完整的项目上，尝试编制绩效预算，实现预算执行结果与预算目标的清晰对比，促进绩效监督工作的顺利开展。规范各单位财务管理，明细项目资金的分类核算等基础性工作，使绩效检查有实施的信息基础。

4、构建评价体系。评价指标作为绩效监督标准，应当多层级、分行业地逐步建立。通过不断实施绩效监督，不断修正绩效标准，反复试错并引入专家参评机制，绩效评价体系才能更好地建立，绩效监督也才能更好地实施。绩效监督的考核指标与合规监督的检查要点实际上有着非常类似的意义，都是实施监督的关键点与操作依据，都需要不断完善、不断积累。

5、加强人员培训。主要包括三个方面：一是绩效预算方面的培训，绩效预算与绩效监督密不可分，绩效监督是为预算目标服务，从事绩效检查工作的人员必须认识到这一实质，才能正确评价和妥善处理实施监督过程中遇到的问题；二是对实施绩效分析方法的培训，开展绩效监督的方法较多，如成本－收益法、最小成本法、历史比较法等，实施人员要根据监督对象的具体情况及其所具备的条件，选择适宜的方法，完成绩效监督工作；三是对绩效监督报告的培训，由于此项工作还在探索的过程中，缺乏统一的规范，这就要求实施人员在检查前通过深入细致的研究，确定绩效监督报告中包括的内容、结构、格式等，力求完整、客观、公正地反映被查单位的绩效水平。

（三）正确选择绩效监督项目

确定绩效监督的选项原则，一是重要性原则，也就是选择群众关心、领导重视、财政投资大的项目；二是实效性原则，即选择当前热点话题的项目；三是可行性原则，即财政监督机构能够获得被审单位支持和配合的项目。通过开展绩效监督的试点实践发现，在考虑上述原则的基础上，还应遵循以下几方面的原则：

1、公共性支出的原则。虽然目前我国财政支出中还存在大量涉及经营性领域的项目支出，但从长期来看，政府支出的方向主要是公共领域。目前政府支出绩效评价工作的难点主要在于种类繁多、千差万别的非经营性、政府公共支出项目。这类项目一般由财政拨款投入，主要体现社会效益和效果，应成为实施绩效监督的重点。

2、项目连续性的原则。目前我们的绩效监督工作刚刚起步，人员素质、经验水平有限，投入的时间和工作量也有限，在项目选择时应首先选择在一段时间内连续存在的项目。主要原因：一是连续性项目管理基础比较好，便于有关数据的收集和同一性质的项目运用历史比较法对项目不同历史时期的绩效进行比较；二是在当前尚未编制绩效预算的情况下，通过对连续性项目的绩效考核，可以提炼出一些指标，作为下一年度编制绩效预算的基础，使绩效监督工作的成果得以充分运用。

3、项目可比性的原则。在选择实施绩效监督项目时还应考虑项目的可比性，也就是说同一类的项目，作为财政预算中一类或一款的项目，广泛存在，数量较多，并具有相同的支出内容，在一些效益不易量化、不好衡量的财政支出项目中，由于此类项目性质相同，内容相似，可以运用横向对比和综合排序的方法，筛选出绩效好的项目在今后财政年度继续予以支持；而对于管理差、效益低的项目单位及时研究改进绩效的方法，乃至不再拨付财政资金。

4、突出重点项目原则。当前选择重点项目时可以考虑三点：一是可以考虑重点选择以往对合规性投入要求较多的项目，如一些需要法定增长考核的支出，以从新的视角加强管理性监督；二是发挥规模效益和联动效应，尝试中央、省、地市、区县均选择部分相近的项目统一实施，产生规模效应；三是尽可能选择那些从合规性监督来看并没有问题，但却存在严重绩效缺陷的项目，加强监督，扩大宣传，引起更多人对财政支出绩效的关注。

（四）科学运用绩效监督方法

绩效监督的诸多方法以及绩效监督思想本身，并非在各类监督工作中都是适用的。我们如果不多方面考虑，不从政治学、管理学等多角度分析，只是简单地进行技术性、经济性评价，可能导致失灵。运用绩效监督方法时，我们应考虑以下因素：

1、管理成熟度问题。由于我们目前管理水平和管理对象成熟度的原因，主要还是采取了投入导向型的预算，预算成为财务合规的工具，保证纳税人的钱按照法律法规所规定的用途去使用。这种管理，在很长一段时间是积极有效的。随着管理对象成熟度的逐步提高，绩效监督才能更为适用，过快、过广地推行绩效监督未必是科学的。当前经济监督还是以维护财经秩序为主，侧重于财务查错纠弊。就财政监督工作而言，什么绩效监督，当前能解决三大问题就行：一是资金是否到位；二是专款是否专用；三是是否执行政府采购。而且，当前不少法律法规，要求资金投入占财政支出比重逐年增长、投入增速高于经常性财政收入增长等，还是更多地控制着做什么和怎么做，对绩效目标关注较少。另外不少单位还存在着会计基础薄弱，统计数字、会计信息不真实、专项支出与一般支出核算内容混淆，基础条件不具备等问题。所以在今后一段时间里，应继续抓好真实性、合法性的传统财务监督，不断完善绩效监督环境基础，逐步加大绩效监督比重。

2、非公共性问题。公共品理论是财政支出范围的理论基础。在市场经济条件下，由于市场失灵客观存在，所以政府的职能与公共部门日趋扩大，并与市场一起对资源进行配置。由此推进了公共财政理论的发展。公共品和外部效应成为公共财政理论的重要内容。在试点的专项检查中，有时看到这样的实例，一笔财政支农资金投向了某个企业，企业在扶持下很快盈利，效益很好，从经济性角度来进行绩效评价的确不错。但是，财政资金属于公共资源，社会再分配阶段，强调公平是更重要的考量。有些财政支出已经不属于公共支出范围，属于政府越位、显失公平的支出，简单地进行效益评价肯定是偏颇的。

3、定量或定性问题。绩效监督的方法众多，有些是定量的，也有些是定性的。财政支出绩效监督很大程度上是为了发现绩效问题和绩效缺陷，实现积极改进绩效的目的。没有本质差异的轻微评分变化，并不具有较大的管理价值，比如有些地区绩效评价的项目，得分集中在92—99分之间，并可能出自不同主观评价主体（不同专家组），其实很难说明区别的存在。

4、客观利用指标得分。十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”后，各类关于绩效评价、绩效审计、绩效监督的研究与实践探索如雨后春笋，广泛实施。对财政部门来说，教科文司、行政政法司、监督局、经建司、预算司等先后发文，规范绩效评价与绩效监督工作，但大多采用综合打分法，构建评价指标，组织专业人士打分。但是目的、目标、指标、数字等的管理层次关系，不能不引起我们的重视。“数字出官，官出数字”，关于简单数字评估的批判已得到普遍共识。而指标评价的局限性与建设难度，也一样不能让我们忽视。关注财政资金绩效目的的实现才是我们工作的重中之重，任何方法均应服务于它。所以在进行绩效监督、运用相关指标工具时，不能忽视财政支出的项目目标、投放目的多大程度得到了实现，这一点也是很重要的。

（五）有效组织绩效监督实施

1、注意项目基础资料的收集。绩效监督工作的基础是项目资料的完善，这不仅包括项目直接效益的资料，还包括间接效益的资料；包括项目所有投入的情况，既包含专项投资也包括日常经费的投入情况，此外管理机制、财务核算水平等也应列入绩效监督的内容。由于绩效监督的特殊性，应当在具体检查前要求单位自查先行、内控测试先行，相关的自查报告、测试表都将是我们检查工作的信息、线索，能促进我们实质性的绩效监督的开展。

2、注意绩效评价标准的提炼。绩效评价标准建设是一个复杂的系统工程，是制约绩效监督的瓶颈。但我们不可能为解决一个难题，坐等另一个更难问题的解决。辩证地讲，缺乏绩效标准与缺乏绩效监督其实互为因果，也能互相改进。最初开展的绩效监督工作往往因为项目在前期没有设定绩效目标而无法深入开展，这就要求监督人员不仅要完成个别项目的绩效监督工作，还要在连续性、可比性的项目中提炼出统一的绩效指标，然后应用这些指标反过来再对这类项目进行评价或排序，形成完整的绩效评价结果。

3、注意项目可持续绩效的评述。可持续发展和综合效益的关注，应贯穿于对财政支出项目绩效监督的始终。具体而言，就是要全面衡量项目的绩效情况，不仅局限于当年绩效和项目的经济效益，还要以科学发展观为指导，注重节约能源、高效使用各种资源，按照全面、可持续发展的要求，从经济效益、社会效益、环境效益等多角度来监督项目的绩效情况，跨越近期与远期的判断，给项目以全面完整的评价。

4、项目绩效监督与宏观绩效监督相结合。以项目为对象开展绩效监督工作能够清晰地反映每个项目的绩效情况，促进预算管理水平的提高和项目单位管理的改进。但是财政部门作为综合经济部门，除对微观个体进行管理外，还有责任对财政支出总体效益进行监督。另外，财政支出项目纷繁复杂，逐一实施绩效监督的工作量巨大，目前的监督力量还较难达到。这就要求项目绩效监督与宏观绩效监督相结合，才能取得良好的效果。

（六）积极转化绩效监督成果

当前开展的绩效监督工作还带有尝试和探索的性质，如何实现绩效监督的成果转化就显得尤其重要。所以应从以下几个方面来考虑：一是提炼综合性指标，作为连续性项目下一年度预算的绩效目标；二是积极迅速地将绩效监督成果反馈给相关管理者，加强项目预算动态调整；三是在下一年度安排对本年度绩效监督检查项目单位的跟踪回访，落实绩效责任；四是建立滚动的宏观绩效分析模型，实现对财政支出绩效的即时监控，及时反映财政支出的效果和效益。同时，对于普遍性的绩效问题，尤其要举一反三，在制度层面有效完善，提高财政支出的效率和效果。

四、推进绩效评价工作的几点建议

上述困难与问题，是绩效评价工作进展迟缓的主要原因，要改变这一被动局面，加快财政绩效评价工作的开展，应从以下方面做出努力。

（一）加强评价工作管理力度

绩效评价是财政支出管理的重要内容，最大限度地发挥财政资金的使用效益，是构建和谐社会的必然要求。财政部门要统一思想认识，加强对这项工作的组织领导，加大财政绩效评价的管理力度，在财政内部建立相应的工作机构，充实专职管理干部，制定与完善各项工作制度，把绩效评价工作扎实地开展起来。

（二）建立科学规范的评价指标体系

加快绩效评价工作步伐，上级财政部门应尽快建立分类的评价指标体系，按照政府收支分类改革一般预算支出科目要求，按一般公共服务、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、节能环保、城乡社区、农林水等财政支出为主要内容，采用定性和定量指标，制定出财政分类支出指标与标准，形成科学、规范的评价体系，使绩效评价更具操作性。

（三）以点到面逐步推进评价工作

财政部门要把绩效评价作为财政管理的主要内容，有计划地开展起来。可在先搞试点的基础上，进行大量实践与探索，逐步扩大评价范围。可先易后难，先对管理基础相对较好的专项支出项目进行评价，再逐步对单位或部门的整体性支出进行评价。通过不懈努力，使绩效评价成为财政支出管理一项不可或缺的经常性工作。

（四）防止绩效评价流于形式

实施财政支出绩效评价制度，其目的是优化财政支出结构，改变重资金，轻分配、轻支出管理的现象，从整体上提高财政资金的使用效益。在绩效评价具体操作中，应充分体现客观、公正原则，对评价对象实事求是地进行比较、分析与评判。严格把握尺度，坚持评价质量，克服人情分、打高分和走过场倾向，防止绩效评价流于形式。