机关事业单位养老保险制度改革初探

梅家春|文

目前，机关事业单位养老保险制度改革是推行公务员制度和深化事业单位管理体制改革的重要配套措施。只有企业的养老保险改革而无机关事业单位的养老保险改革，社会保障体系就建立不起来或者不健全，经济发展和社会进步就会受到影响。目前，由于企业和机关事业单位的养老保险不同步，各种问题已显露出来。

2014年3月，李克强总理政府工作报告明确提出“改革机关事业单位养老保险制度”，引发代表委员高度关注。全国约4000万机关事业单位人员的养老“并轨”改革备受关注。十多年来，养老“并轨”呼声不断，但相关改革举措严重滞后。机关事业单位人员退休从由财政和单位供养到社会化保障，是否将开始破冰？

有研究显示，我国城镇职工缴纳养老保险，退休后养老金仅为其工作时收入的50%左右；而机关事业单位人员不需要缴费（有部分省或地区的事业单位在职时缴纳养老保险个人部分，但退休时一次返还给本人），却能拿到70%～80%。研究显示：2013年城镇职工基本养老保险月人均养老金近1900元，事业单位月均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关公务员是企业的2.1倍。

在现行机关事业单位养老保险制度改革时应注意以下几个方面。

筹资责任问题

人社部部长尹蔚民多次在公开场合表示，将按照社会统筹与个人账户相结合的基本模式，改革机关和事业单位养老保险制度，建立体现机关事业单位特点的职业年金制度。

机关事业单位工资虽然会统一进行改革，但实际上内部可以分为两大类：公务员和全额财政拨款的事业单位可以归为一类，他们的养老金纳入财政预算，由财政全额拨付;另一类则为事业单位分类改革时被纳入公益类的事业单位，如高校医院、科研院所等。作为差额拨款的事业单位，财政只负担其职工的一部分养老金，其他的由单位自筹。后一类是改革的难点所在。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心杨燕绥主任看来，筹资责任是当前改革所面临的主要问题：一是高达用人单位工资总额20%的缴费责任，财政应当负担多少，用人单位如何列支，由此加大的公共服务成本由谁负担?二是事业单位中有大量的制度中人，几十年工龄视同缴费，应当由谁埋单?有这样一位教授，在武汉某大学工作31年，后在广东省某企业大学工作11年，在广州市退休时，31年视同缴费工龄没人埋单，只能在补缴4年养老保险费后领取最低养老金，这个故事不是偶然的。1998年，在国企改革中提前退休人员视同缴费工龄至今没有得到补偿，因而用尽职工个人账户资金，这个教训不能再重演;这是转制成本，即不能拖欠老职工的，也不能带入现行养老保险计划，加大养老保险基金的缺口和负债。但是，如果要求财政同期支付事业单位老人的退休金、中人的工龄补偿、新人的部分养老保险缴费，这将是数以几万亿元的规模，难以承受和持续。显然，这是一个两难问题。

尽快与企业养老保险制度接轨

尽管20世纪90年代，部分省或地区机关事业单位先行建立养老保险制度，但各省或地区机关事业单位养老保险制度不尽相同。如：西安市自1997年以来建立了机关事业单位养老保险制度，个人按照基本工资的8%缴纳保费建立个人账户，单位缴纳35%。但事实上，对全额拨款事业单位而言，这35%的保费依然由财政完全承担，在个别财政状况较好的区县，甚至个人8%的保费也由财政负担。广东省境内所有企业、事业单位、党政机关、社会团体、城镇个体工商户（以下统称单位）根据《广东省职工社会养老保险暂行规定》(粤府〔1993〕83号)文件，从1993年8月1日始单位和职工均必须参加社会养老保险，养老保险基金实行部分积累方式，由国家、单位和职工三方负担。养老金由基础养老金、附加养老金和个人专户养老年金三部分组成。基础养老金、附加养老金由社会养老保险基金给付。但事实上，对全额拨款事业单位而言，只是建立了养老保险个人8%的账户，养老保险单位部分至今没有建立；党政机关养老保险个人部分只是虚拟账户，没有实际扣缴。由于机关事业单位社会保险制度改革相对滞后，各种社会矛盾——尤其是对人员流动的妨碍——已显露出来。企业职工调到机关或事业单位，已缴纳的养老保险费无法衔接;机关事业单位工作人员调到企业，欠缴的养老保险费没有来源。

中央应该根据各省、地区经济发展情况和机关事业单位养老保险实际缴纳情况，要求各省、地区在一定期限内或过渡期限内建立健全机关事业单位养老保险制度。目前，深圳聘任制公务员购买养老保险的标准为每月工资的18%，其中单位缴10%，个人缴8%。购买地方补充养老保险，缴费比例为缴费工资的1%，由单位缴纳。考核合格的，由财政每月按月工资总额的8%（超过社会平均工资3倍的按9%）缴交职业年金，待退休后领取。

各省、地区可以借鉴深圳聘任制公务员养老保障制度的做法，尽快补充或完善机关事业单位社会基本养老保险、地方补充养老保险和职业年金三部分，

实现“调结构、不降收入”的目标

结合机关事业单位人员工龄时间长短及部分省、地区机关事业单位甚至没有建立养老保险个人账户的实际情况，借鉴清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥提出的按“老人老办法、新人新办法、中人补偿工龄”的原则改革。

“调结构、不降收入”——这是机关事业单位养老保险改革的大方向。简单而言就是像企业一样，雇主缴费参加社会统筹，个人缴费建立个人账户，同时单位和个人共同缴费建立职业年金。按照现行费率，单位缴费为20%入社会统筹，个人缴费8%入个人账户;职业年金最高缴费标准为16%，也可以根据单位的实际情况做小，如果做到8%，单位和个人都要交纳4%。改革之后退休的机关事业工作人员的养老金绝对额不会下降，但比例会发生改变——基本养老金部分会和企业持平，减少的部分会有职业年金来补充。改革之前就退休的人员则是“老人老办法”，待遇不变。职业年金是机关事业单位养老保险制度改革的重要配套措施。与只有少数企业职工有企业年金相比，参保的机关事业单位将全面建立职业年金制度。

“调结构、不降收入”对机关事业单位中即将退休或将要退休的人员来说，改革的阻力没有这么大；这样，也有利于机关事业单位养老保险制度改革的推进。

总之，机关事业单位养老保险制度改革是一项系统而艰巨的工程，笔者认为必须结合各省、地区的实际情况，循序渐进、稳步推进，最终实现机关事业单位养老保险制度与企业养老保险制度无缝衔接。中