1949—1978：上海工业布局调整与城市形态演变

贾彦

[摘 要]

城市形态作为城市性质与功能的综合体现，与政治、经济和社会密切相关，它的演变与城市的发展相互映射。本文以1949-1978年上海的工业布局调整为着眼点，研究在不同阶段发展方针指导下，城市形态演变的历史轨迹，更加深入认识城市发展中的形态变化，以提供历史经验借鉴。

[关键词]

上海；工业布局；调整

[中图分类号] F427；K27 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）01-0027-04

新中国成立后，上海发展几经转型，城市形态也随之不断演变。其中，1949至1978年承前启后，处于“改造”与“被改造”的中间。本文以工业布局为着眼点，研究在不同阶段发展方针指导下，城市形态演变的历史轨迹，更加深入认识城市发展中的形态变化，以提供历史经验借鉴。

一、国民经济恢复时期（1949-1952）：工业布局已开始“由内向外”变化

近代上海工业兴起于黄浦江苏州河交汇处，随着内河运输的发展，外商与华商企业纷纷在黄浦江、苏州河沿岸开设工厂。1926年，上海市交通委员会提出《上海发展计划》，其中在城市集中建设区边缘明确划分了沪西、沪东、沪南三个工业基地，是为上海产业布局最早雏形。

上海解放初期，全市大多数工厂仍集中在这三大工业区，其中沪西工业区沿苏州河带状延伸，工厂高密集分布，以纺织和轻工业为主要特色；沪东工业区沿黄浦江由东向西条带状扩展，以高耗水的市政服务性产业如发电厂、自来水厂为特色；沪南工业区位于南浦大桥和卢浦大桥之间的黄浦江两岸地区，以江南造船厂为代表，造船工业为其主要产业特色。这些位于中心城区的工厂由于布点盲目，未形成合理布局，生产车间、协作厂和原材料仓库分散在全市各处，且抗战爆发后为躲避战火不少工厂迁入租界，形成与住宅混杂的状况。

旧上海虽是全国最大的工商业城市，但轻工业原料供应和产品销售很大程度依靠外国，且有很多商品为洋人、官僚、买办等富人服务。新中国成立后，中央的城市工作方针是变消费城市为生产城市。上海一来遭到美蒋的经济封锁，原料与燃料的来源告急，二来消费市场萎缩而生产机构依旧，生产与消费脱节。在工厂复工、市场调整的恢复经济时期，中央对上海发展没有提出宏观的方向性指示，但是在煤、米、棉的供应上，通过全国统一调配，给上海以极大支持。在橡胶、木浆、五金等其他重要原料供应上，上海通过对苏易货和奖励国内生产等，也渐渐解决了问题。上海一切企业生产的方针与发展，都向着为国内生产、为中国人民服务的方向，例如大量生产国内各城市、各矿山所需要的机器，各农村需要的农具、肥料等。因为只有国内各城市经济发展与农业生产力提高，上海工业生产基础才可以保证。

1951年4月，上海市委、市政府明确了“为生产服务，为劳动人民服务，并且是首先为工人服务”的建设方针。加之此前政务院两次指示，对市区内爆炸性、强度易燃性工厂企业限期郊迁至指定地区，市区内不得新设强度易燃、爆炸性企业。当时上海市区内类似企业有1479家，搬迁有一定难度。而且，生产已逐步恢复走上正轨，城乡经济日趋好转，私营工商业开始活跃纷纷要求建厂。基于这些情况，市政建设委员会于1951年10月编制《上海市发展方向图（草案）》，作为近期城市建设的依据。[1]

在这份“方向图”中，上海的定位是全国轻工业的中心。而上海的工业企业由于多为规模小、资金有限的化工、五金类，要求在靠近市区边缘设厂，又考虑到爆炸性、易燃企业的搬迁需要，提出对沪西、沪东、沪南三个工业区在10到15年加以整理。同时提出，扩充位于普陀区西南部的北新泾工业区，用于化工和部分危险品工业的安置。新建位于闸北区的彭浦工业区，专供五金机器工业建设。此外，还规划了虬江、长桥、吴淞、浦东四个工业区。

尽管在“方向图”中明确，1953年1月24日，上海市政府批准开辟北新泾化工工业区，且有扩充计划，但由于该地区处于苏州河上游，污水污染会影响下游市中心，后来取消了部分危险工业在此的安置。[2]北新泾真正的工业发展在1956年以后，彭浦等其他工业区亦如此。

不管怎样，上海在国民经济恢复时期就开始考虑并规划建设工业企业从市中心向郊区外迁的问题。1951年9月～1952年8月一年间，私营工业申请建厂的有2841户，批准2565户，这些小型工厂的建设大都按“方向图”布局安排。[3]相关市政配套和工人住宅的修建，也从一个侧面说明工业布局开始发生变化。

二、“一五”计划时期（1953-1957）：近郊工业区的雏形和开辟卫星城的构想

“一五”时期，由于国防需要，国家在工业的整体布局上强调分散在国内腹地，对地处沿海的上海，没有进行大规模建设的部署，苏联援助的156项重点工程项目没有一项放在上海。上海主要是对现有企业进行裁并改组、扩建和改造。

上海解放初期，延续了轻纺工业为主的工业结构，纺织、面粉、卷烟、造纸、橡胶、制革、制皂、火柴等占全市工业总产值近90%，轻重工业比重极不相称。[4]而且，重工业基础薄弱，主要是为船舶、轻纺工业修配服务。上海解放后，工业生产在逐步恢复的同时，工人群众主人翁意识增强，生产积极性大大提高，学习苏联和其他地区的经验，同时采取生产竞赛、联合攻关等方法，生产技术不断改进。1955年，上海已具备制造大型精密机器和成套机器设备的能力，为全国的工业建设供应了大批的工作母机、发电机、变压器、工程机械等。[5]

在工业发展过程中，政策因素的作用日渐明显。经过公私合营和资本主义工商业的社会主义改造，全市205个行业、106274家工商企业，按归口成立相应的专业公司管理。同时，按照产品相同、地域相近的原则，进行合并改组，利用原有的生产设备和厂房条件，进行重点改建扩建。生产规模的扩大和技术水平的提高，为日后工业区的形成打下了基础。

以“一五”时期上海重点改造发展的行业之一机电工业为例。公私合营后，为改变原来私营企业产品重复、布局混乱、技术落后、管理分散的状况，1956至1957年，对全行业进行了一次较大的调整改组，先后将6700多家国营和公私合营机电企业，归口成立了19个专业公司。并将其中2700多家修配厂和产品制造厂分别划归轻工、纺织、仪表、冶金、化工等工业局领导。[6]其间上海电机厂、上海汽轮机厂、上海锅炉厂、上海机床厂、上海柴油机厂等一批国营大型企业的改建扩建，为形成以机电工业为主的闵行工业区奠定了发展格局。

防止污染依然是工业区布局中重点考虑的因素之一。在苏联专家穆欣参与编制的1953年《上海市总体规划示意图》中，建议在真如、大场之间，沿桃浦河开辟有“三废”的桃浦工业区。理由是在当时的市县范围内，该处属于城市下风，可以避免烟尘直接影响市区，同时可以通过水运将处理后的污水排入蕰藻浜，流入长江。[7]实际上，从1954年开始，包括上海第一化学纤维厂、泰山化工厂、润华颜料厂在内的10家化工企业陆续在桃浦地区新建和迁建，到1960年，形成以化学医药工业为主的新工业区。[8]

1956年是社会主义建设时期上海发展的关键一年。这一年毛泽东发表《论十大关系》，要求好好利用和发展沿海工业的老底子以支持内地工业，并委托陈云带来“上海有前途，要发展”的口信。随后，上海市第一届党代会根据毛泽东的指示精神，提出“充分利用，合理发展”的工业方针，基本内容就是要充分利用上海原有的设备和技术力量，对上海工业进行积极的改造和合理的发展，重点放在重工业。

上海就此对市内各工业部门在第二、第三个五年计划内的具体发展方向做了规划。工业布局方面，亦编制了《上海市1956～1967年近期规划草图》，除原有沪东、沪南和沪西三个工业区内的大部分工厂可以就地建设、改造外，还提出了建立近郊工业备用地和开辟卫星城的规划构想。1956年10月23日，副市长曹荻秋主持的第21次市长办公会议决定，桃浦、彭浦、漕河泾、吴淞等处可以考虑建立工业区，卫星城镇不要搞多，首先集中发展闵行。[9]

此后，上海有10个被列为扩散市区工业和疏解市区人口的近郊工业区进入规划开发阶段。地处宝山的吴淞工业区，全市一批冶金、化工的重大建设项目开始落户，如上海玻璃仪器一厂、上海颗粒肥料厂等工厂在境内开始建设，中国炼气厂从杨浦区迁至境内蕰藻浜南今长江西路，规模也有较大扩展。彭浦和漕河泾工业区开始规划建设，彭浦为机电工业区，漕河泾为仪表电讯工业区。除此之外，还有高桥的石油化工区、北新泾的精细化工区、周家渡的钢铁工业区、庆宁寺的造船工业区、长桥的煤炭化工区、五角场的机电工业区和桃浦的化工医药工业区。为求交通和排污之便，这些工业区仍多沿黄浦江分布布局。

需要指出的是，上海并非“突然”在近郊出现近10个工业区，大多是根据已有产业基础，结合城市发展需要，逐步建设起来的。其中彭浦、吴淞和北新泾工业区1951年就提出规划，1956年再次提出建立，可见工业集聚区的形成，是历史因素、地理位置和发展方针共同作用的结果。

三、“二五”计划时期及以后（1958-1978）：形成市中心-近郊-卫星城三个工业圈层

在“充分利用，合理发展”方针指导下，上海的工业潜力得到巨大发挥。不仅工业总产值提前一年多达到“一五”计划规定的计划水平，而且又经过“二五”的建设，上海已经基本上成为一个生产门类比较齐全、综合性的工业城市。尽管在大跃进运动中，“以钢为纲”一定程度造成了人力物力的浪费和工业经济比例的失调，但上海钢铁工业也得到较快发展，比如在吴淞地区原址改建上钢一厂，新建生产合金钢的上钢五厂，以及上海矽钢片厂、上海钢管厂等，奠定了吴淞钢铁工业基地的基础。

1958年，国务院先后两次批准将江苏省的宝山、嘉定、松江等10个县划归上海市，为上海发展提供了重要条件。在城市发展目标与规模方面，当时中共上海市委指出，在妥善全面地安排生产和保证人民生活日益增长的需要下，工业进一步向高级、精密、尖端的方向发展。又进一步指出，结合旧市区工业的改组与调整，逐步在外围建设卫星城镇，安排必要的新建与迁建工业用地，逐步减少旧市区人口至300万左右。[10]可见，上海当时的思路是发展高级工业、发展科学技术，提升工业结构向价值链高端攀升；通过卫星城建设，控制市区人口规模，其途径就是搬迁工厂，迁出基本人口，让出的土地主要用以改善城市居民生活条件。

上世纪六七十年代，对上海城市形态影响最大的，就是卫星城的建设。不过，在解放初期卫星城曾被认为是“以现代化交通工具将新、老市区串连起来的一个庞大城市”给予否定。然而，到1956年为什么改变原来思路？可能的原因一是在“充分利用，合理发展”工业方针指导下，上海计划重点发展的机电、造船、钢铁等重工业对工业用地和劳动力的用量要求都比较大，结合工业迁建、新建计划，重新考虑工业和人口分布规划，卫星城是一个探索方向。二是受到前苏联影响。

在工业集聚发展的基础上和“大跃进”高涨的建设热情中，1958年闵行卫星城开始规划建设，目标是我国第一个发电设备工业制造基地及机电工业区。同时，依据“尽可能靠近河道、铁路、原有集镇，有供电给水条件”的选址原则，对郊县中适合发展成卫星城的厂镇进行调查研究，又陆续确定了吴泾、安亭、松江、嘉定四个点建设卫星城。吴泾在原有化工企业的基础上扩建为化工卫星城，松江以仪表、轻纺工业为主，安亭以汽车制造业为特色发展机电工业，嘉定卫星城则以科研和其他无害精密工业为重点。[11]从几个卫星城的发展方向来看，以重工业为主，同时也兼顾了轻工业、精密工业和科学研究。

20世纪70年代，为加快上海重化工业发展，又相继于1972年增设金山和1978年增设宝山-吴淞两个卫星城，前者以石油化工工业为主，后者以钢铁工业为主。及至改革开放前，上海先后设立了7个卫星城。据1979年的调查资料，7个卫星城镇共有工业企业235家，工业职工25万人，常住人口35万人，工业用地面积2120公顷，卫星城镇与市区之间的距离自20至72公里不等。[12]

连同卫星城在内，上海在20世纪60年代已基本形成了中心城区工业点和工业街坊、近郊工业区、卫星城三个圈层的工业布局。其中，中心城区（包括内环和中环）以相对集中的散状工业点和工业街坊而分布。内环闹市区多为大楼工厂和街道里弄小厂，中环区在沪西、沪东、沪南工业区的基础上，北部的闸北和虹口区也形成了工业密集区，后被划分为几十个（块）工业街坊（小区）。这些工业街坊内部，存在着新老之间、大中小型之间、不同部门与行业、不同生产性质的工业企业交错混杂，以及工业用地同住宅及其它用地犬牙交错等现象，致使工业街坊的整体布局和局部布局都呈现相当复杂混乱的状况。它们也是造成市区环境污染的重要污染源。近郊工业区发展逐渐形成规模。例如彭浦工业区先后有上海冶金通用机械厂、上海华通开关厂等12家机电工业大型骨干企业及一批中小型工厂迁入。漕河泾工业区因为是精密仪表工业基地，对环境卫生要求较高，先后有新成仪器厂、精密医疗器械厂等工厂开始建设，桃浦、高桥、北新泾等工业区都进行了扩建。

此后直到80年代初期，上海的工业结构虽然有所调整，但“高、精、尖”的工业发展方针一直没有变化，工业布局业已基本形成，逐步改造旧市区、严格控制近郊工业区、有计划发展卫星城的城市建设方针还是得到了贯彻。

四、结论与反思

通过上述研究可以得出以下结论：

一是在“充分利用，合理发展”的方针指导下，上海工业布局从根本上发生变化。在计划经济体制下，工业化组织方式是中央集权的，所以上海的发展定位和发展方针决定于中央的宏观部署。在《论十大关系》出台后，上海提出“充分利用，合理发展”的工业方针，工业发展由此进入快车道，近郊工业区和卫星城的规划建设的主要动因是重化工业的发展。

二是上海工业布局的变化并非一蹴而就，而是逐步演进的。关于城市形态的探索首先应以城市性质为中心，同时亦自有规律和特点。上海在解放初就注意到人口疏散和工厂外迁的问题，并且有相应的规划和政策实施，这也使得在1956年赢得发展机遇后，近郊工业区和卫星城的出现不是空中楼阁。

三是在计划经济年代，上海最终形成中心城区工业点和工业街坊、近郊工业区、远郊卫星城三个工业圈层，一定程度上建成了工业集聚区，发挥了规模效应，缓解了市中心人口压力。由于“文革”影响和一些政策本身的原因，近郊工业区和卫星城的作用只是有限的，并且带来一系列新的问题。

总体上讲，新中国成立后特别是1956年后上海经过转型，成为全国最大的工业城市，经济建设取得辉煌成就。但是，人们对这一时期的城市发展诟病较多，实际上也对上海后来的发展带来诸多不利因素，我们理应作出反思。

第一，城市形态规划与城市发展方针相辅相成，应结合历史优势、地理位置、现实需要和长远发展统筹考虑。尽管上海在20世纪60年代业已形成三个圈层的工业布局，并一直延续到80年代初期，特别是卫星城建设，被认为是城市布局的重大变化，使上海由单中心城市发展成为组合中心城市。但由于受到历史条件和认识水平所限，一批化工、钢铁、冶金、机电工业区的建成，造成城市近郊的集聚污染，且由于缺少专业化协作的布局考虑，在原料、半成品及成品运输上花费了很大成本。加上“重生产，轻生活”，配套设施不足。据1979年的调查资料，7个卫星城镇共有工业企业235家，工业职工25万人，常住人口35万人，多数卫星城的实际人口与规划目标相去甚远。

第二，城市形态规划要有战略眼光，把握世界先进趋势，结合城市自身实际，才能为后续发展赢得先机。20世纪中叶，西方发达国家已通过第三次科技革命，先后完成了以工业化和城市化为特征的第一次现代化进程，而包括中国在内的发展中国家才刚刚投入现代化的洪流。工业化和城市化对于新兴的社会主义政权，都是没有经验可以复制的艰难探索。上海依靠沿海工业的老底子，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，优先发展重工业，协同发展轻工业，逐步建成门类齐全、综合性的工业体系，而此时，适时提出向“高、精、尖”发展的工业方针和建设“先进的工业基地和科学技术基地”的目标，为上海的发展带来了深远影响。在发展战略上，顺应世界历史潮流，发挥上海工业配套协作较好、科技力量较强等有利条件，减少工业原料和能源缺乏等不利因素。在城市形态上，可通过产业结构升级，中心城区承接公害小、占地少、耗能低、技术高、产值高的城市型工业，而原材料工业、装备工业等重化工业向郊区和远郊扩展。只可惜城市形态的改变没能达到预期效果，其中值得一提的除了闵行卫星城，还有嘉定卫星城。嘉定卫星城1958年8月被确定为科学卫星城，规划建成以科研机构和大专院校为主的卫星城，同时适当安排一些与科研有关的精密无害工业。城市布局采用城内生活、城外生产的原则。上世纪60年代先后有中科院下属上海原子核研究所、上海光学精密机械研究所、上海科技大学等8家科研、教育机构落户，近6000名职工相继迁入。虽然嘉定卫星城的建设未能尽如人意，改革开放后又出现科研主体迁往市区，但近年来伴随着嘉定经济转型、产业结构转变，这些国家级科研院所又回归集聚，科学卫星城的重新打造，既有城市发展中新的思路，也有历史照进现实的固有基础。

参考文献：

[1][2][3][7][9][10]上海城市规划志[M].上海：上海社会科学院出版社，1999.

[4]王美飞：上海市工业布局历史演变研究[J].发展规划研究，2010（总41）.

[5]上海市党代会、人代会文件选编（下册）[M].北京：中共党史出版社，2009.284.

[6]上海机电工业志[M].上海：上海社会科学院出版社，1996.

[8]普陀区志[M].上海：上海社会科学院出版社，1994.

[11]黄啸：上海第一批卫星城建设[J].上海党史与党建，2010（2）.

[12]陈贵镛、何尧振：上海卫星城镇的规划和建设[J].城市规划研究，1985（1）.

作者单位：中共上海市委党史研究室

责任编辑：平致远