依法治国是实现国家治理现代化的必由之路

李怀仁

记者：俞局长，您好！党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”以后，党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这两个总目标之间具有怎样的内在联系呢？

俞可平：党的十八届三中全会和十八届四中全会具有内在的逻辑联系，都是在贯彻落实十八大作出的重大部署。可以说，四中全会确立的全面推进依法治国的总目标是三中全会确立的全面深化改革的总目标的展开和延伸，标志着全面深化改革和实现国家治理现代化迈出了最重要、最关键的一步。

记者：您能否具体谈谈依法治国对于实现国家治理现代化的重大意义呢？

俞可平：概括地说，依法治国是国家治理现代化的必由之路。我一直认为，法治既是民主政治不可或缺的要素，也是国家治理现代化不可或缺的要素。没有现代的法治体系，就没有现代的国家治理体系；没有法治，就没有国家治理的现代化。法治体系是现代国家治理体系的基本内容，法治既是善治的基本要素，也是国家治理现代化的题中应有之义。善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是国家治理现代化的理想状态，民主和法治是实现善治的基本途径。

对于实现公平正义和国家治理现代化而言，建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，最重要的是要做到以下几点：

第一，必须将民主与法治有机地统一起来。民主与法治是一个硬币的两面。法律要以民意为基础，是人民意志的集中体现。民主需要法治的保障，没有法治就没有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治；崇尚法治，则必须敬畏民意。离开法治对待民意，就有导致民粹主义的危险；离开民意对待法治，则有导致精英主义的危险。

第二，要建立科学而完备的国家法律体系。良法是善治的前提。一方面，对于重要的政治事务、经济事务和社会事务，都要有强制性的法律规范，做到有法可依。另一方面，要通过民主和科学的程序制订国家的法律规范，使国家的法律充分体现民意，并且具有合理性和可行性。

第三，树立宪法法律在国家治理中的至上权威。四中全会《决定》强调：坚决维护宪法法律权威；任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。这也是宪法与党章的基本要求。

第四，实现司法公正，通过司法公正来促进和保障全社会的公平正义。正如四中全会《决定》指出的那样，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

第五，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是中国特色社会主义政治发展的理想状态和正确道路。一方面，我们必须坚持党的领导，这是依法治国的根本保证；另一方面，党必须民主执政、依法执政。党在推进我国的民主法治事业中始终起着引领作用，要坚决遵循国家事务中“宪法至上”原则和党内事务中“党章至上”原则，以党在依法执政中的模范作用来带动法治国家、法治政府和法治社会的建设。

记者：习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中特别强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”四中全会《决定》提出实现依法治国的总目标要坚持五大原则，其中第一个原则就是坚持中国共产党的领导。那么，究竟该如何理解和把握法治建设中的这个核心问题？

俞可平：强调党的领导与社会主义法治的一致性，是四中全会《决定》的重点内容之一。在我们现行政治体制中，国家的宪法和法律是党领导人民制定的，也要党领导人民执行。中国特色社会主义最本质的特征，就是坚持中国共产党的领导。然而，作为唯一的执政党，党的领导是通过法治实现的。宪法和法律集中体现了党的意志，维护宪法和法律，就是维护党的领导地位。法治与法制有实质性的区别，法治的实质意义在于，宪法和法律是国家治理的最高准则和最高权威，任何组织和个人必须在宪法和法律的框架内活动，官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。党的十五大正式提出了建设社会主义法治国家的目标，从那时开始，历届党中央和历任党的领导人都十分明确而坚定地指出，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。宪法是在党的领导下制定的，体现了党的根本主张。执政党带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。

依法执政、民主执政、科学执政，是我们党自身从革命党转向执政党的重要标志。试想一下，党领导政府和人民进行立法和执法，如果党组织自己不带头遵守法律，那么，国家的法律就不可能有真正的权威。所以，在我看来，任何削弱宪法和法律权威的行为，任何违背法治国家的行为，其实都是削弱党的领导的行为，也都是违背党的利益的行为。在当今的中国，坚持依法治国，就是坚持党的领导。

记者：在党的领导与法治的关系上，自上世纪80年代以来社会上出现了这样一种“诘问”：“党大还是法大？”最近一段时间里，一些专家学者在关于四中全会《决定》精神的学习解读文章中也谈到了这个“诘问”。有的学者认为这是一个“伪命题”；有的学者认为不能简单地视为“伪命题”。那么，您是如何看待这个“诘问”的？

俞可平：大体说来，现在理论界在这个问题上有三种观点。一种认为，“党大还是法大”这个问题本身就是“伪命题”。因为，党的领导与依法治国是内在一致的。党和政府的权威媒体基本上持这种看法。第二种认为，强调党的领导，实质上就是把党的领导放在法律之上，肯定了党大于法。第三种观点认为，宪法和党章都明确规定，任何组织，包括党组织本身，都必须在宪法和法律范围内活动，这次四中全会又强调依宪治国和依宪执政，这就意味着法大于党。

我一直主张，要坚决破除“党大还是法大”的迷思。之所以叫作“迷思”，就是说对以下这一点不应当有疑问：坚持宪法和法律有高于任何组织和个人的至上权威，不应当理解为否定或削弱党的领导。

记者：关于党的领导与依法治国的关系问题，也是当代中国政治研究中的一个重要课题。我们注意到，您早在几年前就提出了“依法治党”的命题。那么，您能否具体阐述一下“依法治党”的核心要义？

俞可平：好的。我一直倡导依法治党，而且坚持认为不依法治党，就难实现依法治国。我说的依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。任何真正意义的法治，最重要的是约束国家的公共权力。四中全会《决定》也明确指出，“必须以约束公权力为重点”。在我国现行政治条件下，各级党的领导机关，掌握着核心的政治权力，它们与政府机关一起构成了国家的公共权力。国家的《公务员法》也明确将各级党委领导机构的成员，纳入国家公务员的范畴。依法规范和约束国家的公共权力，当然也包括党的各级领导组织。

在我看来，依法治党的思想最早是由邓小平提出的。邓小平明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”根据这一论断，“依法治党”的“法”可以界定为两大类：一类即是国家的法律，首先是宪法；另一类即是党的规章制度，首先是党章。虽然十八届四中全会没有出现“依法治党”的概念，但《决定》指出，既要加强国家法律体系建设，也要加强党内法规建设，强调国家法律与党内法规的衔接。这也就是我所说的依法治党的真实意义。

党的领导是建立在法治基础上的有利于人民民主的领导，不按照法律和党章，党的领导和管理就会失去准则。依法治国和依法治党，使党的执政方式和管理方式适应社会主义法治国家的需要，恰恰是党在社会主义市场经济和民主政治条件下，巩固领导地位的基本途径。依法治党，首先就是依照宪法和党章治理党内事务和规范党政关系。国家的法律和党内的法规，从根本上说应当是统一的。党规党法不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实的执行。按照依法治党的要求，在处理政务和党务的过程中，党的各种政策和文件，党员领导干部的指示和讲话，相对于国法和党法而言处于次要的地位，它们本身也不得有悖于国法和党法。

记者：在当前全面推进依法治国的形势下，如何实现“依法治党”呢？

俞可平：依法治党不是一个抽象的口号，也不是一种权宜之计，而是一种治理模式。要实现依法治党，就要做到以下几点要求。第一，党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威；第二，各级党组织必须在国家宪法和法律的框架内活动，这是建设社会主义法治国家的基本要求；第三，党的各项方针政策必须符合国家的法律；第四，坚持国家事务“宪法至上”和党内事务“党章至上”的原则，严格依照宪法的规定和党章的要求处理党组织与立法、行政和司法部门的关系；第五，党员领导干部要带头严格遵守法律和党章，成为遵守党纪国法的模范；第六，要下决心采取有效措施消除“文山会海”现象，依政策、会议、批示和讲话来管理政务和党务，归根结底是一种人治，而不是法治；第七，要加强党员的法治教育，增强党员的法治意识，培养党员的法治精神。

记者：我们注意到，您通常是将依法治党与推动党内民主放在一起来谈的。那么，怎样理解党内民主与依法治党的关系呢？

俞可平：我将“党内民主带动社会民主”与“依法治党带动依法治国”并列为推进中国民主法治的两条成本最低、收效最大的现实途径。

党内民主带动社会民主的过程，是民主从权力核心向外围扩展的过程。中国共产党是唯一的执政党，掌握着国家的核心权力，不仅是实现中国现代化的核心力量，也是推进中国民主化的核心力量。按照增量民主的逻辑，中国的民主政治不仅不能离开中国共产党，而且在很大程度上取决于中国共产党自身的民主化，特别是中共从革命党转变成执政党的进程。作为8600多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。从中国的实际情况看，市场经济是党组织和政府引入的，公民社会是党组织和政府引导的，基层民主是党组织和政府倡导的，法治进程也是党组织和政府推动的。同样，中国共产党也是中国民主进程的主要推动者，以党内民主带动人民民主，是中国民主治理的现实途径。在全球化和现代化的新历史条件下，从某种意义上说，中国共产党的先进性将在相当程度上取决于其推动中国民主化的实际进程。当然，同时必须清醒地看到，“以党内民主带动社会民主”，最终是为了实现人民民主。这一命题本身就意味着，党内民主不是中国民主政治的根本目标，人民民主才是根本目标。

从根本上说，民主与法治，互为条件，不可分离，它们共同构成现代政治文明的基础。发扬党内民主与推行依法治党的关系，也像国家层面的民主与法治一样，两者密不可分。党不仅要在推进中国特色社会主义民主建设中带头，也要在推进中国特色社会主义法治建设中带头。以党内民主带动人民民主，势必要求以“依法治党”带动“依法治国”。依法治党，最终是为了实现依法治国，建设社会主义法治国家。在中国现行的政治框架下，作为执政党并且掌握着核心政治权力的党组织，如果自己不按照宪法和法律处理国家事务，按照党章党规处理党内事务，那就断不可能建成法治国家。反过来，如果不发展党内民主，让广大党员群众享有广泛的民主权利，不充分发挥党章规定的各级党的代表大会的作用，没有健全的民主集中制，那就断不可能有党内的法治，从而最终也不可能有国家层面的法治。

记者：四中全会《决定》提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”您对提高立法质量有何具体建议？

俞可平：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，这句话切中国家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是政府与公民的合作治理。善治有许多要素，法治是善治的要素之一，没有法治就没有善治。法治之于善治，有四个方面的意义。其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体制必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平公正的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

善治要求的法律，必须是良法。法律既要体现民意，具备正当性和合法性；又要切实可行，具有合理性和科学性。要制定这样的良法，最重要的是要坚持民主立法和科学立法的基本原则。首先，社会主义国家的法治，最根本的目的是保障人民的主体地位和公民的合法权益，法律必须最大限度地体现民意和正义。没有民意基础的法律必定是恶法，最终必定损害多数公民的利益。民主立法，就是立法活动要有广泛的公民参与，要使立法过程成为民主的过程。公民参与立法过程，立法活动充分听取公众的意见，必须有相应的制度保障。其次，要科学立法，使法律规范具有合理性和可行性。要使法律真正体现民意，满足多数人的公共利益，并非一件容易的事情，必须有一整套科学的立法机制。立法者必须具备较高的专业知识和政治素质，立法程序必须科学合理，立法过程应当透明公开。其三，要善于吸取人类政治文明的优秀成果，不仅在国家立法活动中，在党内法规制定中也应当全面推行行之有效的公示制度、听证制度、评估制度和责任制度，确保每一部国家法律和党内法规成为“良法”，即最大限度地体现民意和正义。最后，还要建立必要的法律纠错机制和修正机制。任何法律都不可能完美无缺，而且随着社会现实和公民需求的变化，原来相对完善的法律也要及时进行修正，这就需要一套动态的立法纠错机制和修正机制，以保证法律始终适应现实的需要，保障社会的公平正义。

记者：《决定》提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。您怎么看待依法治国和依宪治国的关系？

俞可平：我们通常说，宪法是根本大法，这当然没有错。其实，我们还可从政治学的角度来解读宪法的意义。马克思说过，所谓政治制度，就是市民社会与政治国家之间的契约，或者说就是公民与政府相互订立的契约。根据这样的逻辑，国家的宪法就是最具权威性的契约，是一份公民和政府都必须遵守的政治合同。宪法既规定了国家的性质和目标，也规定了公民的权利与义务，还规定了政府的权力与责任。宪法既划定了公共权力的边界，也划定了公民权利的边界。政府与公民共同遵守宪法这个最根本的社会契约，是国家这个政治共同体得以正常维系的前提。所以，无论是政府还是公民，均不得违约，这是共同利益所在。无论谁违约，都应当受到相应的处罚。在民主政治条件下，宪法是国民意志的集中体现，是国家之本，是制度之源。违反宪法的规定，就是动摇国本。

由此不难理解，所有国家的法律和制度，归根结底都是为了维护宪法所确立的基本制度、公民权利和国家利益。一切法律、政策和契约的制定与实施，都必须以国家的宪法为依归。所有国家的其他法律和法规，都是宪法的自然延伸，都是为了实现宪法所保障的公民权益和国家利益，它们必须与宪法条文和精神相一致。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，是法治的基本要求，也是现代国家的一个常识。

记者：这里有一个重要问题值得注意，就是：我们的“依宪治国”和“依宪执政”与西方政治制度中的“宪政”的关系问题。对此学界争论和分歧都很大。您是怎么认识这个问题的？

俞可平：“宪政”的词面意义，就是按照宪法规则来治理国家的一系列制度与机制。宪政就其本来意义而言，强调的是宪法的至高无上权威，以及国家制度必须按照宪法规则而确立。所以近代以后，政治学中也通常把国家的基本政治体制称为“宪政体制”或“宪制”，指的就是“宪法确立的国家根本体制”。

不过，任何重要的政治范畴或政治概念，必然会有众多的不同解释。学者和官员会从不同的角度，站在各自的立场，对重要的政治概念做出自己的解释，从而形成不同的思想或政治流派。如民主、自由、平等、公正、法治、人权等概念莫不如此，宪政当然也不例外。即使在西方国家，对宪政的理解也并不是完全一致的。典型的自由主义者把宪政的重点放在多党竞争、司法独立，以及立法、行政和司法权的分立；典型的保守主义者强调宪法对代议民主的限制，特别是宪法对政府权力的制约，以及政府责任和权力的有限性。近年来，国内还出现了一种“社会主义宪政”理论，它在承认和坚持社会主义的前提下，强调宪法的至高无上权威。

在我看来，从一定程度上来说，目前关于宪政的争论，已经超出了学术争鸣的范围，变成了一个政治争论。十八届四中全会后，权威舆论强调“依宪执政”与“宪政”的区别，其隐含的前提就是：倡导宪政的真实意义，就是否定中国共产党的领导。在这个问题上，我的看法有三点：第一，对于宪政这样一个重大的理论与现实问题，要从更广阔的历史和现实、理论和实践的视野去理解，而不能过于简单化。第二，宪政既是一个现实问题，也是一个学术理论问题。既然是现实问题，那么讨论宪政不可能离开现实政治；既然是学术理论问题，那么就要遵行学术研究的规则。即使在宪政这样的问题上，也应当在政治与学术之间保持适当的区分。越是重大的现实问题，越需要深入讨论和集思广益。第三，各种争议背后其实存在一个高度的共识，即都承认宪法和国家的法律应当是国家治理的最高权威，任何组织和个人都必须在宪法和法律框架内活动，不得有超越宪法和法律的权力。而这一点，恰恰是法治国家的真谛所在。我们应当把关注的焦点放在这里，聚精会神地推进依宪执政和依宪治国，建设社会主义法治国家。

责任编辑：袁志平