试论公共危机中的档案工作及其作用

潘子聪　周持

近年来，我国乃至世界各地公共危机事件频频发生。而对于公共危机事件的处理，各国或各地政府的表现则参差不齐。通过对公共危机事件的处理情况，我们可以看出该政府机构的大体水平，而因处理公共危机事件不力而导致的次生危机也比比皆是。那么，在这种情况下，就更需要注重在公共危机事件发生时提高政府各机构，乃至社会各部门统筹协作的能力。

一、我国常见公共危机及应对策略

公共危机就是一个事件突然发生并对大众正常的生活、工作甚至生命财产安全构成威胁的状态。造成公共危机的事件多种多样，包括战争、传染性疾病、政治变动、自然灾害、恐怖活动，以及某一突发的刑事案件、交通事故、安全生产事故，都可能会引起一个地区、一个国家，乃至多国处于危机状态。

我国较为常见的公共危机事件大体上有五种类型：自然灾害（如2008年汶川地震）；重大安全生产事故（如2012年肖家湾矿难）；突发公共安全事件（如2009年湖南校园踩踏事件）；突发公共卫生事件（如2003年“非典”事件）；群体性事件（如2012年重庆万盛群众聚集事件）。而这五类公共危机事件都有几个共同的特点：一是不确定性，公共危机在爆发之前，其可能性、管理对象、预测及应急预案都有很大的不确定性；二是突发性或紧急性，使得公共危机的管理和处理必须在有限的时间内进行计划、组织、领导和决策；三是威胁性，主要体现在对大众的生命财产、社会秩序、公共安全及国家地区安全产生威胁。

基于公共危机的上述类型和特性，应建立由多部门共同参与的严密的体系，包括政府部门、社会管理部门、档案部门、卫生教育部门、公众等各方面。这一体系应该在平时进行规划、组织、演习，并以法规标准的形式确立下来，在公共危机事件发生时，能够使各部门在最短的时间内组合成实现确定的体系，共同应对公共危机事件。

二、档案及档案部门在公共危机处理中的作用

在整个公共危机处理体系中，档案及档案部门可以间接通过提供信息进行参谋等方式参与其中。此时档案工作应该在档案部门内部各机构之间、各层级档案部门之间、档案部门与社会部门之间构建一个可以有效使其相互联系的矩阵式结构网络，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，协调处理处置各类社会突发事件的规范化运作模式。这一模式即档案工作的应急联动机制。

我们认为，档案本身具有很强的凭证价值和情报价值，在公共危机事件发生时可以很好地帮助政府部门及社会部门对当前发生的公共危机事件的处理进行参照决策。由此，档案在公共危机事件处理中所发挥的作用不容小觑。例如，在突发洪水、传染病疫情及虫害等情况下，如果有完整、系统的档案，则可以为进行正确的分析判断和科学决策提供可靠的依据。而负责对档案进行实体保管及信息资源开发的档案部门，如果能够及时、准确地提供出公共危机事件决策所需要的档案，就更为重要。因此，在设计公共危机事件处理体系的过程中，必须将档案工作应急联动机制一同纳入，并应高度重视。

三、档案工作应急联动机制及其作用

我们认为，档案工作应急联动机制应包括事前准备、事中处理和事后整合三大部分，贯穿于公共危机事件处理工作的始终。

事前准备应与公共危机事件处理体系的组建同时进行。总体思路为：公共危机事件处理体系的设计及组建应由一级政府机关会同各下属政府机构、社会机构共同完成。其中，档案工作应急联动机制的制定应由政府委托档案局进行总体的协调和领导。我国的档案机构按照所有制关系，可以分为公有制的档案机构（包括公共档案馆、各专业档案馆、国有企业档案馆及各机关、事业单位的档案室、现行文件资料中心）及私有制的档案机构（包括私营企业的档案馆、档案寄存中心及档案事务所）。因此，在制定档案工作应急联动机制之前应由档案局牵头进行调查，调查的内容包括各档案机构所有的档案数量、内容等相关信息，其中，档案局对公有制档案机构可以直接统计，或接收本机构的统计资料；对私有制档案机构可以通过与档案的持有机构及托管机构进行协商的方式完成，协商的内容包括可利用档案的范围、利用的方式、被利用将给付的费用或报酬等等。当然，这一点应该以当地已经出台的相关规章制度为准，统计可利用档案的数量及内容后，需要对这些档案的内容进行分析，以确定不同类型的公共危机事件可能利用到的档案范围。如发生地震等自然灾害，需要利用城建档案馆中的部分档案；发生公共卫生安全事件，需要利用卫计委档案室及某些医院档案室中的部分档案。把这些通过规章制度的方式进行公布，上报到政府部门。

事中处理应做到迅速、准确。在公共危机事件发生之后，政府机关启动应急预案，公共危机事件处理体系也应同时迅速组建起来。档案局应及时通知有关的档案机构，随时待命，条件允许的，应预先挑选出可能会用到的档案，以减少查找档案的时间。同时，如果可能会用到的档案已被借阅，档案工作人员应积极催还，以确保该公共危机事件所需档案齐全完备。当政府或某部门需要利用其中某部分档案时，档案局应负责协调，派员全程督办，保证这部分档案及时送达该部门。同时，档案机构还应该积极提供本机构编研的有关档案文献。这里要注意一点，即档案的安全问题。在档案借阅时应严格进行登记，登记的内容包括借阅档案的档号、所属案卷及全宗、借阅的份数或卷数、借阅的时间、借阅机关（人）、借阅事由等等，并有档案局督办人员、档案机构主管领导、送达机构接收人员的签字并加盖档案局、档案借出机构、档案利用机构三方的公章。该登记单应做到一式三份，档案局、档案借出机构、档案利用机构各一份保管。在档案利用机构利用档案时，也应确保档案的实体安全及信息安全。总之，在公共危机事件发生后，档案机构应在档案局的协调下积极配合其他政府机构及社会机构的档案利用，最大程度地提供便利。

事后整合阶段的工作应包括如下几点：一是利用档案的机构应在事后及时、主动归还其所借阅的档案，档案机构也应对归还档案进行鉴定，检查其是否有残缺、污损等情况，检查无误后，应再次开具接收证明给利用档案的机构；二是档案机构应该将此次公共危机事件中档案工作的具体情况进行综述，以总结经验，公有制档案机构还应将此综述以报告的形式上交档案局；三是借用私有制档案机构档案的，在送还档案后，应由档案局出面给付在统计阶段约定好的费用或报酬；四是政府部门、社会部门的档案机构应重视此次公共危机事件中所形成的档案，确保其完整，对于特别重大的公共危（下转第42页）（上接第40页）机事件所形成的档案，应及时收集、整理，并单独编为一个客体全宗。如2003年的“非典”事件，在战胜“非典”后，国家档案局要求各地将有关“非典”的档案立即归档，进入公共档案馆永久保存。此时就可以将本机构收集的所有关于此次“非典”事件的档案单独组建一个“非典全宗”，以便在下次突发公共卫生事件时能够及时调取这一部分档案用于参谋决策。

在公共危机事件的处理问题上，无论是档案行政部门还是档案业务部门，都应该积极配合政府部门、社会部门的参谋和决策，尽力提供其所需的档案及档案文献。同时应注意，在处理具体问题时，应灵活掌握，既要及时、准确地提供档案服务，又要确保档案的实体安全及信息安全。

（作者单位：天津师范大学管理学院档案学系）