金融权力配置的法治化——以我国中央和地方金融监管权配置为中心的考察

●杨同宇

金融权力配置的法治化
——以我国中央和地方金融监管权配置为中心的考察

●杨同宇

随着我国金融改革的不断深化，传统的集权式金融监管体制已无法适应现代金融发展要求。地方金融风险的渐次性暴发，充分凸显我国金融监管权纵向配置存在的制度性缺陷。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。因此，如何合理划分中央和地方的金融监管权、实现金融权力配置的法治化是金融法领域值得探讨的重要课题。

一、中央和地方金融监管权配置失衡是制约我国金融发展的瓶颈

我国中央和地方金融监管权配置虽历经多次调整，但总体仍保持中央集权监管模式。改革开放之初，中央赋予地方一定程度的金融监管权。但自20世纪90年代开始，经济危机的不断暴发、金融过度地方化现象的出现，使中央逐步收回地方金融管理权。尤其是2003年“一行三会”垂直监管体制的建立，使我国中央集权金融监管体制最终确立。近年来，随着地方金融机构的迅速发展，中央与地方金融监管呈现分权动向。2012年全国金融工作会议指出对区域性小型金融机构的监管责任要交给地方政府；国民经济“十二五”规划也明确指出需强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任。

然而，这些措施并未实质性触及金融监管纵向分权问题，中央和地方金融监管权配置失衡仍未得到很好解决。金融权力配置由中央利益主导，地方享有的金融监管权微乎其微。这种失衡具体表现在：一是金融监管重叠与金融监管真空并存。由于中央与地方金融监管权界限不明确，导致某些金融机构或事务受到中央和地方政府的共同管理，而一些民间金融机构则成了法定监管盲区。二是地方政府金融监管权责不对等。金融监管权过度集中于中央，地方政府在权力博弈中只得到简单的事权，缺乏足够的监管权力和有效的监管手段，却要承担较大的金融风险管理责任。三是金融监管权运行不稳定。中央重风险防控与地方重金融发展的理念存在偏差，现行纵向分权体制未充分考虑地方的金融管理需求及地方金融监管目标存在的区际性、时际性差异，使中央与地方在金融监管权运行上常常发生冲突。

中央和地方金融监管权配置失衡严重制约了我国金融业的稳健、良性发展。地方政府在金融监管体制中话语权不足，其自下而上的逆向化金融创新方案往往遭到抑制，中央“一刀切”的金融监管政策导致一些地区隐性金融和周边金融的发展，使地方金融生态环境日益恶化，进而出现地方金融畸形扩张、金融风险集聚等问题。为了顾及财政分级体制和GDP考核指标，地方政府往往对中央金融政策实行“选择性配合”，对扩张性金融政策的配合程度高于紧缩性金融政策，使中央金融政策在地方的实效性大打折扣，加大了地方金融的系统性风险。“广东华鼎案”和“鄂尔多斯资金断裂案”就是很好的例证。

二、金融法治缺失是导致我国金融监管权纵向配置失衡的关键

所谓金融法治，冯果教授曾将其定义为金融法运行状态、运行方式、运行程度、运行过程的法治化。市场经济本质上是法治经济，金融监管的良性发展离不开金融法治。从本质上看，金融监管权的纵向配置是公共权力在中央和地方的分配。权力的运行和分配只有在法治的指引下方能有法可依，有章可循。而我国目前金融法治的缺失，使金融监管权的纵向分配过于任性、混乱，政策和行政干预色彩浓厚，无法回应金融发展的现实需求。

金融立法是金融法治的基石，然而在中央和地方金融监管关系上却出现法律供给“缺位”现象。中央层面的基本法律并未明确规定地方政府应当承担的金融监管权力。作为金融监管主体的“一行三会”在中央统一领导下，地方政府不得干涉。然而“一行三会”在市、县级监管出现真空，如证监会、保监会没有设县级分支机构。而对于日益膨胀的民间金融机构，基本法律也未授予地方政府金融监管权。近年来，为了弥补中央集权监管体制的局限，中央下放了一定的金融监管权。如《国务院关于印发农村信用社改革试点方案的通知》明确指出农村信用社的监管权由地方政府负责；银监会等七部门《融资性担保公司管理暂行规定办法》确定省级政府负责对融资性担保公司的属地监管。然而这些法律多以通知、决定、暂行办法等规范性文件形式发布，并未明确指出地方政府具体的金融管理权限，中央对地方金融监管的合法性授权效力等级过低。同时这些文件往往“政出多门”，与基本法律、法规甚至相互之间存在冲突，地方实际获得的监管权存在诸多瑕疵。如《关于小额贷款公司的指导意见》授予省级政府对小额贷款公司的市场准入监管权，这与《行政许可法》规定的行政许可设定依据相左。

在地方层面，由于中央供给的金融监管法律有限，地方政府便自行制定大量规范性法律文件。仅浙江温州一市就有三十余件涉及地方金融监管的规范性法律文件。然而这些法律文件很多都未得到合法性授权，且总体杂乱无章，不成体系。对地方金融管理机构的职能定位、权限范围没有确定统一的标准，且不同地方的立法技术、立法水平差异较大，反倒对地方金融管理产生了诸多不利影响。总之，金融立法的缺失，使中央和地方金融监管权配置的范围和界限无法厘清，地方金融监管活动缺乏确定性、可预测性的操作依据。

除了金融立法缺失，我国“政策主导”的金融监管体系也在一定程度上导致金融监管权纵向配置失衡。我国金融监管法治化、民主化运行程度不高，政策和行政权力对金融监管影响较大。基于中央在政治力量和资源配置上的强势地位，中央决策在金融监管权纵向分配中具有决定性作用，地方政府只有得到中央授权方能进行制度创新。然而,中央和地方在金融监管权配置中缺乏顺畅的沟通渠道，地方关于金融监管的合理诉求较少得到满足，其提出的金融创新方案往往遭到抑制，这易形成马太效应，进一步加剧金融监管权在中央和地方间的失衡。另一方面，政策虽能为金融监管指引科学、正确的发展方向，但是地方因考虑自身利益，对政策的执行程度有所差异，单靠政策也很难真正对地方金融监管权的行使进行监督和问责。目前中央关于配置与地方金融监管权的很多政策都未形成法律，然而只有将政策法律化，才能使金融监管权配置走上法治化的轨道。

三、责权利相统一是金融权力配置法治化的理论逻辑

权力的法治化运行应与责任相伴相生，否则权力的行使就会如脱缰之马恣意妄为。不同权力主体在金融权力配置体系中的角色不同，决定了其承担的责任大小也有所差异。只有使主体行使的权力与承担的责任相匹配，才能培育权力配置法治化的根基。同时金融权力作为一种公共权力，其追求的终极目的是经济效益与社会效益的耦合。以社会本位为价值导向，追求效益的最优分配，是金融权力配置法治化的进步。因此，责权利相统一是中央和地方金融监管权法治化配置的理论逻辑和价值主线。

（一）责权利相统一为划分中央与地方金融监管权的界限提供了基本依据

中央该管什么，地方该管什么，始终没有一个明确的标准，监管套利、监管竞次等乱象层出不穷，监管权配置的法治化始终形成不了气候。有学者指出应按全国性事务和地方性事务标准进行界分，但是未明确指出全国性事务与地方性事务的划分标准；有学者指出应按公募性质的金融机构和私募性质的金融机构作为划分标准，但是在金融多元化的背景下，公募与私募的边界日趋模糊；又有学者提出，应按不同地方的金融市场一体化程度、金融机构种类的多样性进行差异化监管，这种区分标准考虑到了不同地方金融发展的特殊性，但却有可能影响金融监管体系的稳定与统一。

而责权利相统一原则很好地破解了金融监管权界限划分存在的难题。有限理性的政府“经济人”总是存在自利倾向，对于自己负责的事情会更为尽心。将监管主体的权力与其责任、利益挂钩，按照事—权—责—利的标准合理划分监管权力，可使金融监管权在中央和地方实现法治化分解。对于一些由地方设立的区域性、闭合性金融机构，如村镇银行、资金互助社、小额贷款公司等与地方政府的利益关联更强，地方的信息成本优势明显，因此地方有足够的能力承担监管责任。且由于风险主要在地方内部发酵，因此地方也急于通过监管化解风险。而对于一些由中央设立或创办的全国性、开放性金融机构，其涉及跨区域或全局性利益，就应由中央承担监管责任。同时这些金融机构一旦出现系统性风险，地方没有足够的能力处置，只有依靠中央的宏观金融调控方可遏制风险的扩散。

（二）责权利相统一为实现金融监管权在中央和地方的公平配置提供了范式支持

在时空背景下，唯有金融公平可肩负起金融安全与金融效率之责任，必须将金融公平作为金融法治坚持的基本原则与价值目标。在高度集权的金融监管体制下，由于没有责、权、利的统一，金融监管权配置上移现象严重，而地方享有的金融资源微乎其微。如何让中央和地方公平分享金融利益和发展成果，是金融监管权纵向配置孜孜以求的目标。

就责权关系来说，权大于责或权小于责都是不公平的。权大于责会导致金融监管权剩余化，没有责任约束的金融监管权很容易被滥用，影响监管效率的发挥；权小于责会导致金融监管权配置不足，地方对某些事务没有监管的权力却要承担责任，监管风险外溢现象频发。因此，使监管主体承担的责任与权力相统一，可充分兼顾中央和地方的监管需求，亦可防止金融市场的系统性风险，维护金融体系的稳定。

就利权关系来说，实现中央与地方利益结构均衡化，使金融利益沿着金融监管权配置的方向实现公平分配，对于中央和地方来说都是大有裨益的。中央不可能对每个地方的金融业都做到有效监管，适时放权让利，由地方分享一定的金融发展成果，可激发地方金融监管的积极性。当中央发现地方提供的金融监管方案对于该地区的金融发展与其直接控制监管权所产生的成本相抵消时，可通过赋予地方更多的金融资源和利益，鼓励地方开展金融创新和金融竞争，提高金融监管体系的有效性。

（三）责权利相统一为防止地方金融监管权异化提供了解决路径

中央与地方金融监管权法治化配置需格外警惕监管权异化。即防止监管主体偏离监管目标与原则，不适当放松金融监管要求，甚至谋求权力寻租。2008年美国次贷危机的产生就与金融监管权异化密不可分。地方监管主体受利益驱使容易产生机会主义，在利益诉求无法满足的情况下私自降低金融监管权执行标准，实行地方保护主义；或出资设立地方金融机构，扮演监管者和出资人的双重角色，而这类金融机构往往是权力寻租的温床。

坚持责权利相统一，通过调整集权式监管体系，一方面赋予地方金融监管权从而满足其合法的利益诉求，另一方面使地方金融监管权在法治的框架内良好运行。通过明确权力行使的界限和责任范围，使地方金融监管权的行使有清晰的标准，不得越权、擅权，从而有效防止金融监管异化的产生和发展。

四、域外金融监管权纵向配置模式比较考察及启示

（一）域外主要金融监管权纵向配置模式

1、双线多头监管模式。该模式以美国为代表。自1999年 《金融服务现代法》颁布后，美国逐渐形成了双线多头监管模式。以联邦政府和州政府为两条监管主线，联邦政府监管基于联邦立法注册的金融监管机构，而州政府监管的是基于州立法注册的金融监管机构。多头是指在每一级有多个部门负有监管职责。以银行业为例，在中央层级有美联储、储蓄信贷监管局、联邦存款保险公司等机构负责监管；在地方层级各州政府多成立“金融机构部”，依据“谁监管、谁负责”的原则，负责监管由州政府发放牌照的银行金融机构。该种监管体制的形成与美国“分权制衡”的宪政理念密不可分，但在金融混业和金融集团的发展下，监管成本高、效率低、监管真空与监管套利等弊端日益凸显。

2、单线集中监管模式。该模式主要被英国、日本、泰国等国家采用。以英国为例，早期采用多头监管模式，由英格兰银行、证券和期货监管局、投资管理监督组织、私人投资监管局等九家中央机构主要承担对全国金融业的监管。1998年6月，将九家金融机构的职责移交给金融监管服务局（FSA）统一行使，地方对金融业自主监管的权力较小。2011年6月，英国政府发布《金融监管新办法：改革蓝图》蓝皮书，再一次对金融体制进行改革。裁撤金融监管服务局，将金融监管权集中于英格兰中央银行，从而确定中央银行在金融监管体制中的主导地位。但这次改革仍然坚持单线集中监管体制，未赋予地方更多的金融监管权。

3、综合混业监管模式。该模式以德国为典型，根据不同行业的特性确定金融监管权的纵向配置。德国长期实行全能银行制度，即联邦银行可以同时兼营证券和保险业务。根据2002年通过的《联邦金融监管局法》，设立联邦金融监管局与联邦银行共同对银行、证券与保险业务进行监管。德国银行业采取单线监管，即中央银行和联邦金融监管局实行统一监管。而保险业、证券业等则采取分层监管体制。如德国证券业有三级监管机构，联邦金融监管局负责联邦性证券监管事务；州证券监管机构负责州域内的证券交易活动和证券机构管理；第三级为证券交易所，设交易监管部门，履行对证券交易的一线监管职能。德国的金融监管模式兼采统一模式与分权模式之所长，因此其金融体系可以长期保持稳定。

（二）域外金融监管权纵向配置模式给我国的启示

根据对域外监管模式的考察，我们发现纵向金融监管权配置模式建立在各国不同的经济基础、社会制度基础之上。而各国社会制度的变革，有时是在各种社会力量角逐和博弈下形成的。比如美国双线多头监管模式的形成与发展就是中央与地方各类金融机构相互博弈的结果。但多头监管模式对监管效率的不利影响日趋凸显。对比来看，采取中央集权金融监管体制的国家相对较多，但各国中央集权的程度有所差异。同时随着金融多元化格局的逐步发展，混业监管日益受到各国关注。

五、我国中央与地方金融监管权配置法治化的完善路径

（一）法治化分权，推动政策向法律的转型

高位阶立法的缺失，法律条文的模糊化、原则化，是阻碍我国纵向金融监管权配置法治化进程的根本原因。必须要在基本法律中合理界定中央和地方金融监管权的边界，使金融监管权的配置有法可依。政策法律化是当前各国金融发展的着力点，通过将国家金融政策上升为法律，实现中央与地方金融监管权的法治化划分，使权力在法律的框架内有效运行。另外通过立法明确中央与地方在金融监管活动中承担的责任，如规定中央对全国性重大金融风险事件承担监管责任，并对各地方政府的金融监管活动进行定期评估；地方政府承担区域性的金融管理和风险处置责任，建立金融监管问责制度。在责权利相统一原则的指引下，运用法律实现控权与分权的结合，从而保障我国金融体系的稳定发展。

（二）选择性集权，从金融排斥走向金融包容

吸纳地方监管力量，实现金融层级化监管，是现代金融管理体制改革的方向，因此我国需建立中央和地方统分结合的金融监管体制。在金融机构方面，从事宏观性金融事务，营业范围跨区域的金融机构仍由中央监管，而业务范围限定、私募性质较强的金融机构，如农信社、村镇银行等机构的监管权则下放至地方；在金融市场方面，参与机构及公众较多，对全国金融稳定有重大影响的交易市场由中央监管，而区域性交易市场则交由地方管理。同时对于地方金融进行差异化监管，将包容性监管理念引入监管实践。针对地方金融的异质性，赋予地方不同的金融立法权，根据实际确定不同的监管标准，如适当降低准入门槛、资本充足率等，有助于实现金融排斥向金融包容的转变。

（三）健全财税体制，实现财权与事权的统一

健全财政税收体制，是中央与地方金融监管权配置法治化不可或缺的环节。改革完善财税制度，方能使中央与地方政府财权与事权相对等、监管能力与监管权力相匹配。中央和地方可以不断拓宽财政获取资源的渠道，通过发挥财政资源配置职能，实现金融资源的优化组合，降低地方财政对金融系统的压力。通过规范财政收支范围，发挥财政对金融的调控作用，防止金融监管权异化，消除金融发展的制度性障碍。在税收方面，要充分发挥分税制改革对金融监管权纵向配置产生的积极作用，通过规范地方金融机构的税收管理，优化调整中央与地方间的金融监管结构。

（四）搭建协作平台，推动金融监管央地共治

我国应建立中央与地方金融监管信息共享、相互联动的协作机制，推动地方金融监管体制的协调运行。具体来说，首先应借鉴横向金融监管模式，建立由中央“一行三会”和地方金融监管机构共同组成的联席会议制度，实现金融监管信息的互通互报，搭建中央和地方重大金融监管事件协调处理平台。其次，应构建中央与地方利益沟通机制，实现地方金融利益诉求表达的合法化、制度化，运用法治化手段处理中央与地方在金融监管中存在的争议。另外，还应由中央牵头，建立区域性的金融风险预警机构。总之，通过推动金融监管央地共治，可提高金融监管权配置的法治化水平。■

（作者单位：南昌大学法学院）