基于项目管理的预算绩效管理思考

●刘 敏 高希峰

基于项目管理的预算绩效管理思考

●刘 敏 高希峰

项目支出绩效评价是部门整体支出绩效评价和政策评价工作推广的基础。从预算申请、执行、决算的流程上来说，单个项目实施相对独立，有各自的财务管理、项目管理流程；从预算绩效管理工作开展的角度来说，单个项目涉及的组织机构相对完整，包括财政部门、预算主管部门、项目单位等，因此预算绩效管理工作推广的过程中优先开展项目支出绩效评价，通过项目支出绩效评价各个“流程相对独立”但“涉及面完整”的经验积累，运用“迭代思维”把方法、理念延伸至部门支出绩效评价和政策评价，有助于逐步提高预算绩效管理工作，同时也符合“先易后难”的基本原则。

目前，我国各地对于项目支出绩效评价已有一定程度的实践，但由于缺乏系统性基础支撑，项目支出绩效评价标准做法的积累明显不足。本文尝试从项目管理的角度思考如何开展预算绩效管理，提出基于项目管理进行预算绩效管理的重要性，并对项目管理如何过渡到预算绩效管理、中间平台如何搭建进行思考和论述，最后简述了这一路径实现成果的应用。

一、基于项目管理实现预算绩效管理的重要性

当前，我国预算绩效管理包括项目管理、财务管理、预算管理三个方面，从各地不同部门实践情况看，“项目管理、财务管理、预算管理”在预算绩效管理过程中存在不同程度的分离。主要表现为：预算单位的业务部门较关注项目管理，注重工作目标、业务指标的完成，而对预算编制、资金使用等预算、财务管理问题关注度有限，难以将产出和效果目标与预算匹配；财务部门则主要关注资金使用的合规性、合法性，对于项目产出、效果情况则不知晓，预算能否匹配更不知晓。这一现象导致预算绩效管理信息数据相对孤立，缺少整体统筹和利用，并进一步致使当前预算单位中预算绩效管理相对薄弱，标准化操作规范难以形成。

因此亟需建立一套连接 “项目管理、财务管理和预算管理”的有效机制。而项目管理直接对应项目产出与绩效，是预算绩效管理的关键内容，因此本文认为，实现从项目管理到预算绩效管理的过渡，有利于实现新预算法对预算管理“改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督”的要求。

二、从项目管理到预算绩效管理的过渡

本文拟引入项目绩效管理的概念，通过“项目管理——项目绩效管理——预算绩效管理”的路径，实现项目管理到预算绩效管理，进而为实现预算绩效管理的标准化提供思考。其中，绩效项目管理是指以项目管理为主导，结合预算管理、财务管理方法，以项目绩效为导向，对项目进行管理和监督的一种方法，是项目管理到预算绩效管理的中间产物。实现以上路径包含两个问题：一是实现从项目管理到项目绩效管理的过渡。项目绩效管理是通过建立项目管理要素、财务管理要素、预算管理要素和绩效指标的对应关系，搭建数据共享和处理、分析、反馈的平台，将结果应用于预算绩效管理中的一种方法。项目绩效管理注重结合项目管理工具与方法，关注项目的业务、财务流程和过程数据，通过全过程精细管理，提升项目实施效果。二是实现从项目绩效管理到预算绩效管理的过渡。

解决以上问题的关键在于在项目管理和预算绩效管理之间建立联系，寻找两者基本工作内容之间的对应关系，其本质是搭建好项目绩效管理系统，实现数据的收集、处理，分析、厘清各方权利和责任。基于项目分类及项目管理要素分解的基础，本文通过以下两环节建立对应关系。

首先，结合项目特征，对具体项目进行分类。在预算绩效管理中，不同类别项目的绩效指标会有较大的差异，对项目进行分类有助于提高绩效管理的精细化和科学性。根据项目性质的不同，将各项目分为事业专业类、政府购买实物类、政府购买服务类、政策补贴类、基本建设工程类、信息化建设工程类六大类，该类别的划分有助于区分不同项目类型的管理要素异同点。

其次，借鉴项目管理的标准化流程、工具，将项目管理工作进行要素分解，并将分解的要素（即项目管理要素）与绩效指标对应，建立项目管理和绩效指标之间的对应关系，从而迈出项目管理向预算绩效管理过渡的重要一步，进而实现项目管理与预算绩效管理全过程的对接。项目管理过程与绩效指标的对接如表1所示。

表1 项目管理过程与绩效评价指标体系的对应表

三、项目绩效管理平台的搭建

在实现项目管理和绩效指标联系的基础上，下一步需打破项目管理、预算管理、财务管理的信息孤岛，搭建可以信息共享的项目绩效管理系统，将项目管理基础信息应用于预算绩效管理，为预算绩效管理提供数据支持决策平台。

项目绩效管理需汇总预算管理、项目管理、财务管理三方面的流程文件和数据，实现路径包括：路径一，通过平台接入技术实现信息、数据的共享，接入项目管理系统、预算管理系统、财务管理系统共享支撑绩效项目管理的数据；路径二，考虑到财政支出项目相互独立的特性，预算部门很少为一个项目配套一个项目管理信息系统，可通过设计“要素统计表”的方法获取支撑绩效项目管理的基础数据、信息。要素统计表是指将项目管理过程组进行梳理 （范围、时间、成本、质量、人力资源、沟通、风险、采购等）分解和细化，形成项目管理基本要素统计表，作为项目绩效管理的信息来源，支撑绩效评价数据采集和数据挖掘。

项目绩效管理平台通过不同渠道数据的汇总、挖掘、分析，可以为绩效指标设定提供数据支撑。

四、前瞻性思考

在提升预算绩效管理科学化、精细化的背景之下，通过搭建项目绩效管理系统，融合项目管理、财务管理、预算管理数据信息，有利于实现从项目管理到预算绩效管理的过渡，但该绩效项目管理的知识体系和方法需要在实践中不断检验，通过新的问题和需求不断完善。完善的系统构建将在以下方面发挥相应作用：

一是能打通信息孤岛，通过项目绩效管理推动全过程预算绩效管理工作。目前预算绩效管理所依据的信息主要来源于项目的预算资金安排、执行情况，项目的过程信息量很少，这导致了项目绩效管理的信息不对称、不完整，制约了绩效管理作用的发挥。是否能够构建逻辑紧密、内容完整的项目绩效管理体系，项目要素统计表对绩效项目管理系统数据质量的影响较大，因此要求该系统能够在实践中不断增加对个性化需求和元素的兼容能力。通过对项目管理、预算管理、财务管理等基础要素信息的全方位采集，并汇总至项目绩效管理系统，可以解决绩效管理信息不对称、不完整的问题；通过数据汇总计算和建模分析等方法进行绩效分析，形成各类项目的管理规范，用于对项目进行规范化管理，分析的结论和成果用于指导工作中同类项目的绩效管理工作。

二是能突破当前年度预算管理模式的局限性，更能与中长期预算相契合，增强预算的动态跟踪和调整，提升预算执行效果。通过对项目绩效管理系统中的单个项目 （尤其是跨年度项目）业务数据和财务数据，以及同类项目的相关数据进行分析、对比，可以为预算部门提报当年和中长期预算提供较为准确的测算依据；同时，通过动态跟踪数据，及时发现项目实施过程中出现的偏差，为预算的调整提供支撑数据。■

（作者单位：上海闻政管理咨询有限公司）