论转型期社会管理体制创新的路径

王晓斌

[摘 要]

社会管理体制是国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制。当前正处于创新转型、加快经济发展方式转变的关键时期，社会管理体制面临诸多挑战。围绕社会管理中的难题，在转变政府职能，深化社会管理体制改革方面进行深入的探索，明确社会管理体制创新的重要意义和路径，是实现经济社会全面协调发展的现实而紧迫的需要。

[关键词]

社会；管理体制；创新

[中图分类号] C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2015）01-0053-03

社会管理的总体目标和任务是维系社会秩序和化解社会矛盾，为促进经济社会发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境。因此，转型期社会管理体制创新的总体思路就是搞好制度建设，完善社会管理体制的一系列政策和法规，建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局。具体包括以下四个方面：

一、转变政府职能，提高政府的社会管理能力和成效

（一）做好顶层设计。主要包括两方面内容，即创新管理理念和加强制度建设。首先，树立新的管理理念。这是政府要做好顶层设计的前提条件。当前社会管理相对滞后的一个重要原因就是原有的管理理念、管理职能和管理方式与科学发展观的要求不相适应。理念不同，社会管理的方式和方法就会大不相同。良好的社会秩序，需要管理和控制，但管控本身不是目的，让人们生活得更好，更有尊严才是目的。所以，创新社会管理首先要创新理念。将管理理念由防范、控制型向人性化、服务型转变，从过去的传统管理手段，向综合运用法律、政策、经济、教育等方式的现代管理转变。

其次，加强制度建设。完善社会管理的一系列政策和法规，建立与构建和谐社会相适应的社会管理新格局，这是政府要做好顶层设计的必然要求。制度性建设更带有根本性，现在许多社会问题之所以发生或难以解决，根子在条块分割、体制分割，在政策滞后、规则落后，这些都要求从制度性层面加以突破、改进和完善。搞好制度建设的总体要求，就是要坚持需求导向、问题导向、项目导向。

（二）加快转变政府职能。首先，要优化公共资源配置。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。其次，要着眼于统筹兼顾，建设服务型政府。在新的社会管理格局中，政府要切实担负起社会管理的职能，按照建设服务型政府的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能，把工作着力点更多地放在解决社会矛盾和社会问题上。

（三）建设法治政府。实践证明，如果政府职能没有约束，没有限制，政府的职权深入到社会各个领域，往往会造成该管的没有管好，不该管的却管了许多，从而限制了政府职能的有效发挥，造成了政府的低效率。建设法治政府，即要建立职能明确有限、法律统一、透明廉洁、诚实信用、便民高效的政府。一要完善行政决策程序，二要严格、公正、文明执法，三要加强行政监督和问责，四要依法化解矛盾纠纷。

（四）健全社会规范体系。政府一旦确定了社会管理目标，就应以服务社会、增进社会福利为核心，以提高社会满意度和公民生活质量为标准，在塑造良好的政府形象的同时促进社会合作。首先是道德规范约束。人的行为首先需要内部约束，这是社会管理的基础。社会领域，人与人之间，往往是些细小之处未做到位，积累起来，最后产生社会矛盾和冲突。群体之间的小摩擦，可能最终导致社会不稳定。其次是形成社会认同。这是社会体制的价值基础，就是对一些社会发展领域中的重大问题，对于公众参与形成社会共识。社会建设需要公民意识、公民责任，这是一个社会最基础的方面。

二、推进社会体制改革，完善利益机制

如果经济体制改革的目标是为了实现效率，那么社会体制改革的目标就是为了实现公平。当前，中国经济发展遇到的主要困难不仅导源于经济层面，从深层次看，还受到社会建设滞后的影响。从发达国家的经验看，社会层面的扩张更应该得到重视，由此形成的力量将有利于推进经济可持续发展。而创新利益机制，旨在能够协调各阶层、各方面的利益关系和有效化解人民内部矛盾，使劳动者共享社会发展成果。

（一）建立健全利益保障机制。通过建立和发展多层次的社会保障体系、拓宽社会保障覆盖面以及拓宽社会保障基金的来源等方式，提高社会公平的程度，促进社会稳定和发展。

（二）建立健全利益约束机制。建立对各利益主体获取利益的行为进行约束和规范的管理机制和制度体系，引导人们合理选择利益目标，自觉调整利益需求，正确选择利益行为，妥善处理利益关系。

（三）建立法治框架下的利益协调机制。要建设一些能使不同社会主体的关系协调机制得以依托的载体，促成一种社会自我调适系统。这种系统与政府维稳系统相协同，可以为经济社会稳定提供重要保障。

（四）建立利益诉求机制。利益诉求机制是指加强各社会共同体、社会组织交流，增强与群众沟通，依法及时、合理地处理群众所反映的问题的机制，也是群众通过合法正当的途径和方式，表达自身需求和意见，以实现和维护自身利益的机制。其主要内容包括：拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。建立健全表达利益诉求的新机制，为各社会阶层尤其是弱势群体提供顺畅的利益诉求的制度平台，已成为构建社会主义和谐社会的前提和基础。

三、夯实社会管理的社会基础，加快社会的自我发育，增强社会自我管理能力

政府必须确立社会管理的制度框架，把社会管理的责任更多地交给社会和企业，交给公众，协同治理，实现社会管理的有效治理。为此，政府应夯实社会管理的社会基础，加快社会的自我发育，增强社会自我管理能力。

（一）建立健全网格化的城市管理机制和网络化的综合治理机制。要从强化管理入手，切实打牢大区域管理的基层基础。这里讲的管理，是带有综合性的管理，既包括城市管理、社区管理，也包括社会治安、综合治理。实施综合管理的有效抓手，就是要加快建立两大机制：网格化的城市管理机制和网络化的综合治理机制。

（二）完善社区建设。社区承担着促进居民参与自治服务、调整和改善社会关系、减少矛盾冲突、寻求社区需要与社区资源的有效配合、预防社会问题等重要责任，是实施社会管理的基本单元和最重要的载体。而社区管理作为社会管理的基础，是社会管理的切入点，只有做好社区管理工作，才能做好整个社会的管理工作。因此，应着力推进社区管理创新，以社区管理推动社会管理。

社区管理和社会管理的关系主要体现在三方面。一是社区管理是社会管理的基础。要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能。二是社区管理是社会管理的切入点。只有做好社区管理工作，才能做好整个社会的管理工作。三是基层社区管理的实践创新，为整个社会管理的制度设计提供新鲜素材。我国的社会管理经验主要由中央经验、地方和部门经验、基层社区经验这三个层次构成。总结社区管理和服务创新经验，有利于丰富和完善高端社会管理设计。

（三）不断完善社会组织，重视社会组织的作用。要从组织建设入手，更好地发挥基层组织、基层队伍和各类社会组织在社会建设中的重要作用。同时，要以更大的力度培育和发展社会组织，引导社会组织更广泛地参与到社会建设中来。浦东的社会组织发展较快，涌现了社会工作协会、非营利组织发展中心（NPI）、公益服务园、伙伴居家养老服务社等一批有影响、有品牌的组织和基地；在推进“三社”联动、“枢纽型”管理、“嵌入式”服务、“基地化”孵化等方面形成了一些好的机制，但还不够。我们要进一步解放思想、更新观念，真正为那些公益性、服务性、互助性的社会组织让渡空间、提供支持，特别是要加强对这些组织领军人物的引导和支持，鼓励和帮助那些热心公益的社会人士和志愿者，动员更多的人都来参与社会建设和公益事业。

四、提高处置社会问题的能力，建立制度化的社会矛盾调处方式

动态调处社会矛盾，既是社会管理的基本任务之一，也考验着各级党委政府的执政能力。社会管理创新就是要正视这些矛盾，想办法、解难题、促和谐。重要的是，还是要建立起一套让干部能够真正扑下身子到群众中去解决矛盾的长效机制。

（一）完善网络舆情机制，着力促进信息网络健康发展。解决互联网快速发展带来的信息安全、信息污染、信息犯罪等问题，是当前加强和创新社会管理的又一项重点工作，必须把虚拟社会的管理纳入社会管理的范畴，把网络虚拟社会与现实社会的管理统筹起来。这就要加强网上动态管理，提高网上发现、侦查、控制、处置能力，引导舆情，加强管理。一方面要坚持正面引导，加强网上正面宣传，加大网络信息宣传工作力度，主动开展并正面引导网民讨论热点问题，形成强大健康的网络宣传氛围；另一方面要坚持严格管理，加强网上舆情监测预警工作，及时跟踪舆情动态，认真做好研判和评估，确保一旦出现负面舆情，能够在第一时间发现、第一时间处置，以发挥网络的积极作用，遏制网络的消极影响。

（二）推进公共安全建设。公共安全是全社会的共同需求。由于突发事件的影响，公共安全经常受到威胁或遭受意外损害，从而使经济社会发展偏离正常轨道，甚至造成基本经济社会秩序崩溃或体制瓦解。近年来国内外重大事件表明，无论是发达国家还是发展中国家，都要直接面对来自公共安全领域的挑战。随着我国经济社会的持续快速发展，广大群众对生存发展质量有更高期望，因此，有效应对突发公共事件，加强公共安全建设已成为群众最关心的突出问题之一。

突发事件从公共管理的角度一般称为突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。我国根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，一般将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类。

加强公共安全建设涉及经济社会各个领域，突发公共事件的预防、处置和恢复等环节与各级政府、企事业单位常态下管理和生产活动密不可分，与群众日常生活和切身利益密切相关。推进公共安全的建设已成为创新社会管理的必然要求。

第一，健全体制，明确责任。要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制，把加强应急管理摆在重要位置，把人力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。

第二，居安思危，预防为主。要健全公共安全管理机制，健全监测、预测、预报、预警和快速反应系统，全面提高国家和全社会的抗风险能力。

第三，强化法治，加快规章制度建设，健全与完善关于维护公共安全的法律法规，严格依法办事。

第四，加大宣传力度，提高全民的安全意识。广泛宣传相关法律法规和应急预案，增加全民的危机意识、社会责任意识。

（三）加强流动人口管理。数量庞大的流动人口，是快速城市化的产物，如何把这部分人纳入到社会管理的大格局中来，既是社会管理的重点，也是构建和谐社会的难点。社会管理，说到底就是对人的管理和服务，衡量社会管理水平只有一个标准，那就是老百姓的安全感、幸福感和满意度。因此，寓管理于服务，坚持以人为本、服务至上应该成为加强流动人口管理的总原则。按照这个总原则，加强流动人口的管理就要做到因地制宜、因人而异。也就是说，要针对不同情况，采取因地制宜、因人而异的外来人口管理方法，使本地人与“外地人”呈现“容纳、融入、融洽”的良好局面，有力地促进社会和谐，开创社会管理的新局面。

首先，在大型居住区成立居住地人民调解委员会。可考虑由司法部门、入驻的外省市劳动服务公司和本市的律师事务所合作组成居住地人民调解委员会，深入基层查找信息来源，排摸不稳定因素，制定应急预案。

其次，在外来人口高度集中的村宅，采取针对性管理措施。在外来人口高度集中的村宅，村容、村貌脏乱差，治安、刑事案件时有发生，应把这样的村宅当作城市社区来管理。同时，可成立由治保、调解、计划生育工作人员和外来人口管理、综治协管员以及社区民警等组成的“综治工作站”，及时掌控所有房子出租信息和外来人口动态信息。

再次，强化实有人口和特殊人群的服务管理。一方面，要强化实有人口的服务管理，积极配合有关部门建立以公民身份证为唯一代码、统一共享的国家基础信息库建设，完善全覆盖管理的长效工作机制；另一方面，要强化特殊人群的服务管理，突出特殊人群社会服务管理体制机制、手段方法等方面的改革创新，不断深化特殊人群社会服务管理工作，试行适度集中的工作管理模式，并依托帮教协会，预防和减少犯罪。

作者单位：中共上海市浦东新区党校

责任编辑：姚 东