北京市畜禽养殖污染防治财政问题的分析

杨博琼， 郑 劼 (北京农学院经济管理学院，北京 102206)

北京市畜禽养殖污染防治财政问题的分析

杨博琼， 郑 劼 (北京农学院经济管理学院，北京 102206)

通过对北京市顺义区的实地调研，就财政方面研究北京市畜禽污染现状，分析了畜禽养殖污染防治中的财政问题，并提出了相应的防治措施。

畜禽养殖；环境污染；财政制度

畜禽粪便随着畜禽养殖场的增加呈现出正比例的增长，与此同时畜禽养殖带来的生态环境问题也变得日益突出[1-3]。北京市畜禽养殖业迅速发展，已成为农业重要产业。但与此同时畜禽养殖场粪污也已成为北京市水污染的重要来源[4]。就北京市而言，养殖密度较大的地区主要在密云和平谷西部、延庆西部以及昌平、顺义。其次是大兴、通州、房山东部但对于近郊和门头沟、怀柔养殖分布却很少。总体上看，全市49.7%的畜禽养殖量分布在顺义和通州以及大兴和昌平的中部。44.5%分布在延庆、密云的西部以及平谷的西南部[5]。这些主要集中于北京市的中北部地区，冬季北京地区盛行的西北和东北季风可能会将污染物吹至中心城区造成污染。同时密云县作为北京的水源重地，部分位于上游地区的畜禽养殖污染物无疑会对其构成污染同时对北京市的水源安全造成影响。对此，国家“十二五”规划明确将畜禽养殖业污染减排作为农业污染减排的重要组成部分。可见，党和国家在政策上为解决畜禽污染问题提供了大力支持。但是由于财政制度的不健全与支出的不到位导致畜禽污染治理的进展缓慢，这些严重侵害农民在安全事宜环境下的生存权利，解决这些问题就要从财政方面入手，探寻出一条全面、协调、可持续的新道路。

1 北京市畜禽养殖污染防治财政制度概述

1.1 实行“以奖促治”加快解决农村污染问题“以奖促治”政策重点涉及到畜禽养殖污染以及农业面源污染防治等与改善农村环境质量相关的关的整治措施。

“以奖促治”资金作为财政奖励资金，要求省(直辖市)级财政部门应在中央财政下达资金的20个工作日内，及时下达资金预算。同时县级财政、环境保护部门要加强资金审核和管理工作，确保专款专用，不得截留、挤占和挪用。财政部会同环境保护部对资金使用情况进行监督检查。对违反规定，截留、挤占和挪用资金或有其他违规行为的，将相应扣减或取消安排下一年度资金，并按规定追究相关人员责任[6]。这一政策的实行在提升各级政府积极进行污染防治的同时，加强对于资金的监督，保证资金正常运行、使用。

1.2 通过政府税收进行调节进行畜禽养殖污染防治，从事利用畜禽养殖废弃物进行有机肥产品生产经营等畜禽养殖废弃物综合利用活动的，享受国家规定的相关税收优惠政策[7]。通过对积极参与畜禽污染防治的养殖户采取减少税收的政策可以激发畜禽养殖户进行污染防治的热情，促进更多的人们投入到各项工作中。

1.3 产品的价格补贴建设和改造畜禽养殖污染防治设施，可以按照国家规定申请包括污染治理贷款贴息补助在内的环境保护等相关资金支持[8]。国家将致力于提升有机肥的竞争优势。当前，有机肥处于瓶颈期的原因主要在于其生产成本较高，市场竞争力不足，农民的购买意愿低。针对这些方面，补贴通过降低有机肥在生产、流通等方面的成本，有效保证有机肥的市场价格增强其市场竞争力，提高农民使用意愿。同时在出台的《畜禽养殖污染防治条例》中也号召人们充分利用这些畜禽的废弃物，充分改造这一农业污染的元凶，使其变废为宝。同时指出“粪便、污水等有机物质是构成畜禽养殖污染的主要部分，这些物质可以作为堆肥还田或者制取沼气作为供应能源，甚至还可以通过发酵床技术进行零污染的循环利用。这些都是综合利用的成功事例。因此，征求意见稿发映出综合利用在畜禽养殖污染防治工作中扮演的重要角色[9]。”通过政府的产品价格补贴，有机肥一定可以赢得更多市场，在得到有效利用之后减少对于环境的污染从而为畜禽污染防治工作贡献力量。

2 北京市畜禽养殖污染防治财政制度实施现状——以顺义区为例

顺义区畜禽粪便处理方式以直接还田为主，在此过程中由于粪便中含有不易分解重金属，重金属入田会永久留在土壤中，影响农作物的生长甚至危及周边生态，同时也会产生大量难闻气味，严重影响周边环境与居民生活。

对于政府大力支持的沼气池和发酵床，几乎很少使用。据养殖场主介绍，形成此类现象的主要原因在于二者的成本过高，因此，即便是国家大力推广，但始终没能普及。

如图1，以顺义区为例，在调研的31家养殖场中，93%的养殖场长对畜禽养殖污染防治政策处于比较了解和了解的程度，同时也十分清楚相关法律和措施，但是畜禽污染仍然是北京农村主要污染源之一。主要原因是对于中小型养殖场(户)的资助力度较小，相对建设费用，众多中小型养殖场(户)难以负担。

在调研过程中，有一些养殖户由于注入资金较低且得不到国家政策支持，因此，无法实现畜禽粪便的有效处理，只得采用直接还田和堆肥的方法。而国家的资助主要投入到一些大型养殖场中，通过其建设沼气池，实行政策补贴。以此作为污染防治的奖励，对于中小型养殖场(户)则毫无资助可言。因此，即便其有建设沼气池和发酵床的想法也会因现实资金问题难以实现。

3 北京市畜禽养殖污染防治财政投资存在的问题

3.1 畜禽污染防治资金投放力度较小畜禽养殖污染程度远远超过了农村其他的污染类型,众所周知防治资金的多少与污染的严重程度密切相关,但在真正落实防治的过程中，经常出现畜禽污染已十分严重却仍然没有得到与此污染程度相对的资金支持,不仅如此地方政府对污染防治设施建设投入不到位和对污染处理技术研究力度不够等现象也是数见不鲜[10]。即使某些地方的政府主管部门和养殖业主在畜禽污染防治方面有一定投资,然而由于其投入的资金较少,对于畜禽污染防治的贡献十分有限，因此污染问题同样得不到根本的解决。我国开展畜禽污染防治工作起步晚，历史欠账较多，所以资金投放力度小一直是畜禽污染防治面临的重要问题。这是全国的现状，北京市自然也不例外。虽然近年来，国家通过实施中央环保专项资金项目、中央农村环保专项资金项目、“三河三湖”及松花江流域水污染防治专项资金项目、湖泊生态环境保护项目、农村户用沼气工程、大中型沼气工程、农村清洁工程等项目加大了对于农村畜禽污染的资金投入，但由于生态环境的极度恶化使得污染力度远大于资金投放和治理力度，因此见效并不明显。

3.2 申请资金的中间环节过多，资金无法及时抵达申请集约化畜禽养殖污染防治专项资金要首先满足项目单位达到一定养殖规模且具有良好运行机制能够进行污染防治的申报条件，其次项目的申报程序中要按以下三点进行：①项目承担单位填写《集约化畜禽养殖污染防治专项资金项目申请表》和项目可行性研究报告，可行性研究报告必须由具备相应资质的单位出具。②项目申请单位将材料报至设区市环保局，设区市环保局出具意见上报至省环保局。③省环保局审核后，由省财政厅、环保局联合出具正式申请文件上报财政部、环保总局。不得越级上报和单方面上报。面对如此多的审批环节，递交上去的申请表要经过近一年的时间才能完成批复，况且在此过程中不排除审批不合格的情况。因此就导致了资金无法及时有效地投入到项目之中的结果。

4 北京市畜禽养殖污染防治财政问题的建议对策

4.1 加大资金投放力度面对畜禽污染防治见效较小的现状，从国家的角度出发首先要加大污染防治资金的投入。从2007年开始，中央财政每年安排25亿元在全国范围内支持生猪标准化规模养殖场(小区)建设[10]，2008年安排2亿元资金支持奶牛标注化规模养殖小区(场)建设[11]，2009年资金开始增加到5亿元；2013年国家将继续支持畜禽标准化规模养殖[12]。由此可见，国家对于畜牧畜禽养殖的支持力度之大，但是相较之下，其污染防治资金的数目可能远远少于中央对畜禽养殖行业资金支持的数目，治理的力度远远小于污染，这才是即便对污染进行了多年防治却依然久不见效的原因。所以只有加大农村畜禽养殖污染防治资金投入的力度并适当限制畜禽养殖的数量，才能使畜禽养殖污染得到真正的控制[13]。

4.2 减少中间环节，保证资金及时到位面对畜禽污染防治资金申请过程中众多的审批机构，可以设置一些仅用于资金审批的专项部门对于申请的项目单位进行垂直沟通，从而改变逐层审批的复杂模式，为审批过程中问题的解决提供便利。这样就可以在节省人力提升办事效率的同时保证了资金的及时到位

[1] 丁疆华.广州市畜禽粪便污染与防治对策[J].环境科学研究,2000,13(3):57-59.

[2] 孔源,韩鲁佳.我国畜牧业粪便废弃物的污染及其治理对策的探讨[J].中国农业大学学报,2002,7(6):92-96.

[3] 李庆康,吴雷,刘海琴,等.我国集约化畜禽养殖场粪便处理利用及展望[J].农业环境保护,2000,19(4):251-254.

[4] 北京农业局负责人：畜禽养殖将退出城八区搜狐新闻时事[N].北京青年报,2009-04-16.

[5] 李帷,李艳霞,杨明,等.北京市畜禽养殖的空间分布特征及耕地使用的可达性[J].自然资源学报,2010,25(5):746-755.

[6] 关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案 国办发〔2009〕11号[Z].2009.

[7] 《畜禽规模养殖污染防治条例》第四章第二十九条[Z].2013.

[8] 《畜禽规模养殖污染防治条例》第四章第二十八条[Z].2013.

[9] 畜禽养殖污染防治条例将出台 环保部酝酿有机肥补贴政策[EB/OL].(2013-05-31) http://www.nbd.com.cn/articles/2013-05-31/746040.html.

[10] 刘燕.我国畜禽养殖污染防治费率问题的研究[D].武汉:华中农业大学,2013.

[11] 2013年国家系列惠农政策[J].农民文摘,2013(5):6-15.

[12] 2013年农业补贴政策：国家农业补贴政策汇总[EB/OL].(2013-03-20) http://www.tdzyw.com/2013/0320/27617.html.

[13] 法制办就《畜禽养殖污染防治》征意见(全文)[EB/OL].(2012-07-05) http://www.chinanews.com/fz/2012/07-05/4011553.shtml.

Analysis on Financial Issues of Livestock Breeding Pollution Control in Beijing City

YANG Bo-qiong, ZHENG Jie

(Economics & Management School, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206)

Through field investigation on Shunyi District in Beijing City, the livestock pollution status was studied in finance aspect, the financial problems in control of livestock breeding pollution were analyzed, corresponding countermeasures were put forward.

Livestock breeding; Environmental pollution; Financial system

北京农学院资助项目。

杨博琼(1982- )，女，河北保定人，讲师，博士，从事环境经济研究。

2015-03-27

S-9

A

0517-6611(2015)14-359-02