PPP模式真的要来了

刘颖

这个PPP模式的英文全称为Public-Private-Partnership，翻译过来就是公共和个人建立起一种合作关系。解释一下就是，政府和社会资本组成的项目公司，针对特定项目，与政府签订特许经营合同，并由项目公司负责项目设计、融资、建设、运营。等到特许经营期满后，项目公司终结并将项目移交给政府。它是介于政府大包大揽的传统方式和完全市场竞争方式之间的公共物品提供方式的集合。

PPP源自西方

如果翻开历史，你会惊讶于PPP模式原来竟有如此深厚的时间沉淀。

在古罗马，奥古斯都大帝就曾授予意大利北部萨拉西人征收通行费的特许权，作为其养护道路、带路和跨山脉搬运的回报，尝试了政府与私营的一种合作关系。1663年，英国第一条收费公路建成，收费期限21年。但是这种尝试失败了，在1895年，英国公路全部回归公有。独立战争后，这种收费公路制度又被带到美国。到了19世纪40年代，全美批准成立1600多家收费公路公司，直到20世纪才结束。

1992年，英国政府推动民间投资提案制度，引导私营企业参与公共基础建设投资。五年后，工党执政，设立专门机构组织和协调相关事宜。2000年，成立合作伙伴关系组织PUK，专门从事公共部门PPP项目，为政府公共部门与私人部门搭建了合作平台。2004年英国财政部公布《资金价值评估指南》和《定量评价用户指南》，建构项目资金价值最大化的程序框架，推动公共部门进行成本比较。2011年，财政部设立基础设施局全面负责PPP工作。

在英国，有三级管理机构共同负责PPP模式运作。财政部负责制定政策及批准项目;合伙经营机构提供私营企业的专门知识及资源，协助公共部门落实PPP模式的重要目标;公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向地方政府协会委任的董事局问责。

经过长久以来的发展，英国PPP项目总金额和数量约为全球1/3，其发展在世界上都遥遥领先。运营项目主要集中在交通、医疗和教育领域。

其中，最为经典的案例就是1997年，政府对伦敦地铁的升级改造工程，其整个地铁系统的改造都用了PPP模式，伦敦地铁公司将地铁系统的维护和基础设施供应工作，以30年特许经营权的方式转给了3个基础设施公司，运营和票务依然由伦敦地铁公司控制。由于特许期较长，在PPP模式中伦敦地铁公司特意设置定期审核条款——签约各方每7.5年重新约定契约条款。为确保合约重新审核的独立性和权威性，伦敦地铁公司委托专门的仲裁人，由其监督公司治理。如此一来，PPP模式运作更富弹性，强化各方互信，充分保证契约的有效执行。

当然，PPP模式还包含很多种方式，比如建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、租赁、合资、运营或管理合同、合作管理等，不下十几种方式。各国管制模式也是千差万别，荷兰设立负责PPP模式的中央机构，澳大利亚和美国则是由各州政府或市政当局处理PPP事宜，智利运用拍卖方式售出特许经营权，法国通过公共服务授权的行政框架加以管治。

中国将积极推文PPP

PPP在我国的发展就稍晚了一点，在上世纪80年代才开始将PPP模式引入基建领域，项目主要是由BOT的形式出现。

（注：BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该机构提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证私人资本具有获取利润的机会。）

不过与其他国家一样，1997年的亚洲金融危机将银行信贷系统打垮，也严重影响到了PPP项目。但是到了2010年，地方债的问题越来越严重，PPP模式又被搬上了台面。

今年政府一系列动作，果断的把PPP硬推进人们的视野。3月份财政部金融司主办的PPP专题培训班，4月份住建部城建司、财政部经建司召开市政公用领域公私合作经营座谈会。之后，有消息称，《基础设施和公用事业特许经营法》在十二届全国人大常委会立法规划中，被列入第二类“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”，该法有望成为国内PPP领域的第一部上位法。紧接着，发改委5月18日推出首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涵盖交通、通信、清洁能源、油气管网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等领域。此外，财政部、住建部等也在积极推进项目试点工作。9月份，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》两份文件的发布已经令PPP的关注度陡升。10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，又进一步明确要积极推广PPP模式。

PPP风险相对可控

当然，PPP的推广，一方面能减轻地方政府债务压力，因为它将给予一些债务不被划入政府债务范畴的城投平台较好的转型机会，从而能够让失去政府隐性担保的城投平台的债务风险平滑过渡，不至于短期失控。

而且在发行需求巨大的时候，PPP模式下的项目收益债无疑会成为债券市场新的投资品种，这些项目具有明确特许经营权转让、稳定的现金流及必要的政府补贴，债券发行的主要特征是“项目导向”，发行主体的信用资质不会是影响债券定价的决定性因素。此外，由于项目收益债的发债主体也并非地方政府，其发行利率将会明显高于地方政府债，而项目的属性决定了债券还款来源非常稳定，风险相对可控，具有明显投资价值。

另一方面也能为企业带来新的良好的投资标的，将政府和企业的关系带入市场化的元素。用中国财政部长楼继伟的话来讲，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。endprint